Право на здоровье и доступ к медицинской помощи: положение просящих убежища и международной защиты в Польше

*Этот текст — ответ на вопрос Паскаля Децлера «Как право беженцев на охрану здоровья осуществляется в ЕС и в России?«

Право на медицинское обслуживание

Конституция Польши гарантирует право на медицинское обслуживание всем лицам, то есть и гражданам Польши, и иностранцам¹Статья 68 Конституции Польской Республики 1997 года, Журнал права, 1997, 78, 483 [Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483]. Смотрите также: Prawo i Medycyna nr 47/ XI 2012, ‘Dostęp cudzoziemców do bezpłatnych świadczeń opieki zdrowotnej w Polsce’, http://www.prawoimedycyna.pl/index.php?str=artykul&id=1335, дата доступа: 15.01.2017. Однако одновременно она устанавливает, что право равного доступа к государственным медицинским услугам имеют лишь граждане Польши. Согласно Закону о медицинском обслуживании доступ к медицинским учреждениям, финансируемым из государственных фондов, зависит от наличия у лица статуса «держателя страхового полиса», то есть застрахованного Национальным фондом здоровья (Narodowy Fundusz Zdrowia, далее НФЗ)² «Закон об услугах здравоохранения, финансируемых из бюджета» от 27 августа 2004 года, Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, Dz.U. 2004 nr 210 poz. 2135. «Держателем страхового полиса» могут быть только граждане стран ЕС/ЕАСТ и определенные группы лиц из третьих стран (обладатели рабочих виз, временные или постоянные резиденты со статусом беженцев и лица, пользующиеся субсидиарной защитой)³ Art. 3.1.2 Закона об услугах здравоохранения, финансируемых из бюджета. Государственные услуги могут предоставляться и другим категориям лиц из третьих стран, в этом случае их объем определяется специальными актами, регулирующими статус этих лиц.

Закон о защите⁴Ст. 73.1 и 2 Закона о предоставлении убежища иностранцам на территории Польши гарантирует лицам, ходатайствующим об убежище, равный с гражданами Польши доступ к медицинскому обслуживанию, за исключением санаторного лечения и реабилитации. Однако медицинское обслуживание этим лицам предоставляется только теми поставщиками услуг, у которых есть подряд от Ведомства по делам иностранцев – полномочного органа по предоставлению убежища в первой инстанции.

Лица, получившие статус беженцев, и получатели субсидиарной защиты принадлежат к той категории граждан третьих государств, которые могут стать «держателями страхового полиса» и, таким образом, получать те же государственные услуги, что и граждане Польши, при условии, что у них есть действующая медицинская страховка.

Доступ к медицинскому обслуживанию на практике

Лица, ходатайствующие об убежище

Расположенная в Варшаве компания Petra Medica Sp. z o.o. является оператором в сфере медицинского обслуживания лиц, ходатайствующих об убежище; в 2015 году компания заключила соответствующий контракт с Ведомством по делам иностранцев. Медицинское обслуживание происходит в приемных центрах (базовое обслуживание и диагностика) и за пределами центров (прием у специалистов). В дополнение к этому беженцы получают психологические консультации и стоматологическую помощь⁵Информация на сайте Ведомства по делам иностранцев: http://udsc.gov.pl/uchodzcy-2/pomoc-socjalna/system-pomocy-socjalnej/rodzaje-przyznawanej-pomocy/. Одним из «узких» моментов в этой системе является территориальная удаленность некоторых клиник и больниц, которые оказывают медицинскую помощь беженцам, от центров приема. Беженцы не могут обратиться в другие больницы, расположенные поблизости. Это порождает  лишние транспортные расходы⁶N. Klorek, ‘Ochrona zdrowia nieudokumentowanych migrantów i osób ubiegających się o ochronę międzynarodową w opinii cudzoziemców, in: A. Chrzanowska, W. Klaus (eds.), Poza systemem. Dostęp do ochrony zdrowia nieudokumentowanych migrantów i cudzoziemców ubiegających się o ochronę międzynarodową w Polsce, Warsaw 2011, Association for Legal Intervention, Huma Network, pp. 93-94, http://interwencjaprawna.pl/docs/poza-systemem.pdf, страница последний раз запрашивалась 17.01.2017 .

Лица, получившие статус беженца

Как было отмечено выше, получателям субсидиарной защиты предоставляются те же государственные услуги, что и гражданам Польши, при условии, что первые застрахованы в НФЗ. В Польше как для беженцев, так и для лиц под субсидиарной защитой действует специальная двенадцатимесячная индивидуальная программа интеграции (IPI), которая предусматривает различные формы помощи (финансовой, социальной, психологической и языковой)⁷Ст. 93 Закона о помощи в интеграции от 12 марта 2004 года, Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz.U. 2004 nr 64 poz. 593. Лица, участвующие в программе, обязаны зарегистрироваться в местном центре занятости, который предоставляет им медицинскую страховку. После завершения программы IPI, в зависимости от ситуации, обязанность по уплате страховых взносов лежит на работодателе, местном центре занятости, социальном центре или самом беженце. Медицинская страховка в НФЗ покрывает как базовые, так и специальные медицинские услуги, вакцинацию, диагностику, реабилитацию, лечение в больнице, реанимационные действия, а также медицинскую транспортировку. Однако она не покрывает некоторые стоматологические процедуры, вспомогательные средства и ортопедическую продукцию.

Избранные  проблемы

Языковые и межкультурные компетенции медицинского персонала

Недостаточное владение медицинским персоналом (врачами и медсестрами) иностранными языками является одним из барьеров для беженцев, обращающихся за медицинской помощью. Как правило, польские власти не предоставляют бесплатных переводчиков для таких случаев. Хотя в отношении лиц, ищущих убежища, сделано исключение. По контракту с Ведомством по делам иностранцев оператор обязан обеспечить услуги переводчика на время лечения или психологических консультаций⁸Письмо главы Ведомства по делам иностранцев Хельсинкскому фонду по правам человека от 27 августа 2015 г. № BSZ-0811/1429/15/RW, цитируется по: K. Rusilowicz, M. Łysienia and E. Ostaszewska-Żuk, Country Report – Poland, ECRE Asylum Information Database, November 2015, доступно по ссылке goo.gl/4mfHk4, документ последний раз запрашивался 17.01.2017 .

Наблюдения Хельсинкского фонда по правам человека (ХФПЧ) показывают, что многие врачи владеют иностранными языками (как правило, английским или русским), однако у беженцев тем не менее часто возникают сложности в коммуникации с медицинским персоналом. Об этом ХВПЧ сообщили франко- и арабоговорящие беженцы, обращавшиеся за медицинской помощью в Варшаве. В ответ на письмо ХФПЧ Ведомство по делам иностранцев сообщило, что для решения этой проблемы создан отдел перевода⁹Письмо главы Ведомства по делам иностранцев в ХФПЧ от 25 октября 2016 г. № DPS.WII.510.556.2016/KH.

Эксперты также отмечают недостаточную компетентность медицинских работников в межкультурных вопросах. Это связано с отсутствием теоретической и практической подготовки, направленной на межкультурную диагностику и коммуникацию¹⁰H. Grzymała-Moszczyńska, ‘Uchodźcy jako wyzwanie dla polskiego systemu opieki zdrowotnej’, в: A. Chrzanowska, W. Klaus (изд.), Poza systemem. Dostęp do ochrony zdrowia nieudokumentowanych migrantów i cudzoziemców ubiegających się o ochronę międzynarodową w Polsce, с. 143. Этот пробел заполняют культурные медиаторы, которых предоставляют неправительственные организации, – они помогают мигрантам справиться с повседневными заботами, включая посещение врачей. Однако возможности этих медиаторов ограничены, поскольку их деятельность финансируется на проектной основе.

Психическое здоровье

Медицинская помощь беженцам включает также лечение лиц, страдающих различными психическими заболеваниями. Во всех центрах приема работают психологи, по крайней мере 4 часа в неделю на каждые 120 беженцев¹¹Письмо главы Ведомства по делам иностранцев в ХФПЧ от 27 августа 2015 г.. Эта помощь не включает терапию, а ограничивается только психологическими консультациями. При необходимости лица, ходатайствующие об убежище, могут быть направлены к психиатру или в психиатрическую больницу. Эксперты считают объем оказываемой помощи и количество работающих психологов недостаточным, чтобы удовлетворить нужды беженцев, поскольку среди них много жертв насилия и людей, страдающих от посттравматического стрессового расстройства, которым требуется более интенсивная и специализированная помощь. В частности, требуется больше детских психологов и специалистов, работающих с травматическими расстройствами¹²M. Książak, ‘Dostęp do pomocy medycznej i psychologicznej osób ubiegających się o status uchodźcy w Polsce’, in A. Chrzanowska, W. Klaus, Poza systemem. Dostęp do ochrony zdrowia nieudokumentowanych migrantów i cudzoziemców ubiegających się o ochronę międzynarodową w Polsce, pp. 180-182. Кроме помощи от государства, действуют три специализированных неправительственных организации, которые проводят психологические консультации и лечение для беженцев¹³Fundacja Ocalenie, http://ocalenie.org.pl/en/, Fundacja Międzynarodowa Inicjatywa Humanitarna, goo.gl/XwkpcA, Fundacja Różnosfera http://www.roznosfera.org/.

Жертвы пыток

Официальной статистики о количестве жертв пыток среди лиц, ищущих в Польше убежища, нет, но опыт неправительственных организаций показывает, что значительная часть вынужденных мигрантов подвергались пыткам в той или иной форме в странах происхождения. В течение многих лет в Польшу прибывают беженцы из Чечни, северокавказской республики в России, отличающейся плохой ситуацией с правами человека, систематическими и распространенными практиками пыток со стороны правоохранительных структур¹⁴Доклады о ситуации с правами человека в Чечне: Memorial Human Rights Centre, “Counter-terrorism in the North Caucasus: a human rights perspective 2014 – first half of 2016”, 2016, http://memohrc.org/reports/kontrterror-na-severnom-kavkaze-vzglyad-pravozashchitnikov-2014-g-pervaya-polovina-2016-g; Human Rights Watch, “Like Walking a Minefield”, 2016, https://www.hrw.org/report/2016/08/30/walking-minefield/vicious-crackdown-critics-russias-chechen-republic; Amnesty International, “Report on Russian Federation 2015/2016”, https://www.amnesty.org/en/countries/europe-and-central-asia/russian-federation/report-russian-federation/.

В 2015 году в Закон о предоставлении защиты иностранцам была внесена важная поправка, возлагающая ответственность за выяснение, относится ли ходатайствующее о защите лицо к уязвимой группе (в том числе к жертвам пыток), на компетентный орган, занимающийся вопросами предоставления убежища¹⁵Ст. 68.1 Закона о предоставлении убежища иностранцам, версия ноября 2015 г..

В процессе рассмотрения ходатайства об убежище Ведомство по делам иностранцев обязано выяснить, относится ли заявитель к группе уязвимых лиц по одной или совокупности причин и, таким образом, имеет ли право на специальные условия. Это важное изменение, потому что раньше процесс определения уязвимых лиц целиком основывался на крайне неэффективном механизме самоидентификации¹⁶K. Rusilowicz, M. Łysienia and E. Ostaszewska-Żuk, Country Report – Poland, pp. 35-36.

Специальное сопровождение уязвимых просителей убежища должно быть обеспечено в отношении размещения, медицинской и психологической помощи или диетических потребностей. Уязвимым просителям убежища должны быть предоставлены специальные гарантии в ходе процедуры предоставления статуса беженца, включая адаптированные к их психологическому и физическому состоянию условия, присутствие на интервью психолога или врача или возможность проведения интервью по месту пребывания¹⁷Ст. 68 Закона о предоставлении убежища иностранцам. Важно, что закон специально запрещает помещать в центры содержания под стражей лиц, чье психическое или физическое состояние указывает на то, что они могут являться жертвами насилия¹⁸Ст. 88a 3.2  Закона о предоставлении убежища иностранцам.

Несмотря на ряд достижений, включая разработку первичных опросников для психологов, работающих в центрах приема беженцев¹⁹В 2015 г. Ведомство по делам иностранцев совместно с фондом  Roznosfera и пограничной службой запустили совместный проект по улучшению выявления уязвимых групп в процессе получения убежища, в рамках которого был разработан инструмент скрининга goo.gl/dKL6hg, а также презентацию алгоритма обращения с уязвимыми просителями убежища для пограничников²⁰Письмо из штаб-квартиры Пограничной службы в ХФПЧ от 24 августа 2015 г. № FAX-KG-CU-5944/IP/15, цитируется по: K. Rusilowicz, M. Łysienia and E. Ostaszewska-Żuk, Country Report – Poland, ECRE Asylum Information Database, November 2015, доступно по ссылке goo.gl/4mfHk4,   документ последний раз запрашивался 17.01.2017)), проблема определения лиц, относящихся к категории уязвимых, сохраняется. Например, последние распоряжения Министерства здравоохранения в отношении «медицинского обследования и санитарно-гигиенических мер в отношении тела и одежды лиц, ищущих убежища» фокусируются исключительно на обнаружении и предупреждении инфекционных заболеваний и полностью игнорируют роль, которую может и должен играть медицинский осмотр в обнаружении лиц, подвергавшихся пыткам((Распоряжение Министра здравоохранения в отношении «медицинского обследования и санитарно-гигиенических мер в отношении тела и одежды лиц, ищущих убежища» от 14 октября 2016 года, Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2016 r. w sprawie badań lekarskich oraz zabiegów sanitarnych ciała i odzieży cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie ochrony międzynarodowej, Dz.U. 2016 r. poz. 1724. Практикующие юристы оспаривают в национальных и международных судах решения Пограничной службы, предписывающие задержание и помещение под стражу жертв пыток или других форм насилия. ²¹M. Górczyńska, ‘Uchodźcy – procesy za pozbawienie wolności, Rzeczpospolita, 8 июля 2016, http://www.rp.pl/Opinie/307089963-Uchodzcy-procesy-za-pozbawienie-wolnosci.html#ap-1, документ последний раз запрашивался 18.01.2017.

Эксперты также отмечают невозможность оказания специализированной помощи жертвам пыток или травмированным просителям убежища ввиду отсутствия квалифицированных психологов и психотерапевтов, имеющих опыт работы с травмой, в частности в межкультурном контексте²²M. Książak, ‘Dostęp do pomocy medycznej i psychologicznej osób ubiegających się o status uchodźcy w Polsce’, in A. Chrzanowska, W. Klaus, Poza systemem. Dostęp do ochrony zdrowia nieudokumentowanych migrantów i cudzoziemców ubiegających się o ochronę międzynarodową w Polsce, сс. 180-182. Только лишь усилиями неправительственных организаций, которые предоставляют психологическую помощь, этот системный недостаток компенсировать нельзя. В идеале эффективное сопровождение жертв насилия должно основываться на интердисциплинарном подходе, при котором юристы, психологи, психиатры и социальные работники работают вместе, гарантируя соблюдение процессуальных норм, обеспечение специализированной помощи и будущую интеграцию.

Выводы

В целом польское законодательство не ограничивает доступ к системе здравоохранения для беженцев и ищущих убежища. За исключением санаторного лечения и реабилитации, этим группам лиц доступно то же медицинское обслуживание, что и гражданам Польши. Тем не менее сохраняются практические трудности в отношении эффективности и качества медицинского обслуживания. В частности, к ним относится недостаточные языковые и межкультурные компетенции медработников, а также отсутствие эффективных механизмов идентификации уязвимых лиц, которым может потребоваться специальное сопровождение, например, жертв пыток.

Библиография

Законы

Конституция Польской Республики 1997 г., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483.

Закон об иностранцах от 12 декабря 2013 г., Ustawa o cudzoziemcach z 12 grudnia 2013, Dz.U. z 2013, nr 1650; английский перевод: http://cudzoziemcy.gov.pl/uploads/ngrey/prawo/ACT%20of%2012%20December%202013%20ON%20FOREIGNERS.pdf

Закон о предоставлении убежища иностранцам на территории Польши от 13 июня 2004 г., Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. 2003 nr 128 poz. 1176.

Закон об услугах здравоохранения, финансируемых из бюджетных средств, от 27 августа 2004 г., Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Dz.U. 2004 nr 210 poz. 2135.

Закон о содействии интеграции от  12 марта 2004 г., Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz.U. 2004 nr 64 poz. 593.

Закон о карточке поляка от 7 сентября 2007 г., Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka, Dz.U. 2007 nr 180 poz. 1280.

Распоряжение Министра здравоохранения в отношении медицинского обследования и санитарно-гигиенических мер в отношении тела и одежды лиц, ищущих убежища, от 14 октября 2016 г., Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2016 r. w sprawie badań lekarskich oraz zabiegów sanitarnych ciała i odzieży cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie ochrony międzynarodowej, Dz.U. 2016 r. poz. 1724.

Книги и статьи

Górczyńska, M., ‘Uchodźcy – procesy za pozbawienie wolności, Rzeczpospolita, 8 July 2016, http://www.rp.pl/Opinie/307089963-Uchodzcy-procesy-za-pozbawienie-wolnosci.html#ap-1, документ последний раз запрашивался: 18.01.2017.

Grzymała-Moszczyńska, H., ‘Uchodźcy jako wyzwanie dla polskiego systemu opieki zdrowotnej’, in: A. Chrzanowska, W. Klaus (eds.), Poza systemem. Dostęp do ochrony zdrowia nieudokumentowanych migrantów i cudzoziemców ubiegających się o ochronę międzynarodową w Polsce, p. 143.

Klorek, N., ‘Ochrona zdrowia nieudokumentowanych migrantów i osób ubiegających się o ochronę międzynarodową w opinii cudzoziemców, in: A. Chrzanowska, W. Klaus (eds.), Poza systemem. Dostęp do ochrony zdrowia nieudokumentowanych migrantów i cudzoziemców ubiegających się o ochronę międzynarodową w Polsce, Warsaw 2011, Association for Legal Intervention, Huma Network, pp. 93-94, доступно по ссылке: http://interwencjaprawna.pl/docs/poza-systemem.pdf, документ последний раз запрашивался 17.01.2017.

Książak, M., ‘Dostęp do pomocy medycznej i psychologicznej osób ubiegających się o status uchodźcy w Polsce’, in A. Chrzanowska, W. Klaus, Poza systemem. Dostęp do ochrony zdrowia nieudokumentowanych migrantów i cudzoziemców ubiegających się o ochronę międzynarodową w Polsce, сс. 180-182.

Mazur, N., ‘MSWiA ma miliony na integrację cudzoziemców, ale w 2016 r. nie wydało na to ani złotówki, Gazeta Wyborcza, 9 November 2017, available at: http://wyborcza.pl/7,75398,21216958,mswia-ma-miliony-na-integracje-cudzoziemcow-ale-w-2016-r-nie.html?disableRedirects=true, документ последний раз запрашивался 18.01.2017.

Prawo i Medycyna nr 47/ XI 2012, ‘Dostęp cudzoziemców do bezpłatnych świadczeń opieki zdrowotnej w Polsce’, http://www.prawoimedycyna.pl/index.php?str=artykul&id=1335, документ последний раз запрашивался 15.01.2017.

Доклады

Amnesty International, Report on Russian Federation 2015/2016, https://www.amnesty.org/en/countries/europe-and-central-asia/russian-federation/report-russian-federation/.

Human Rights Watch, Like Walking a Minefield, 2016, https://www.hrw.org/report/2016/08/30/walking-minefield/vicious-crackdown-critics-russias-chechen-republic.

Memorial Human Rights Centre, Counter-terrorism in the North Caucasus: a human rights perspective 2014 – first half of 2016, 2016, http://memohrc.org/reports/kontrterror-na-severnom-kavkaze-vzglyad-pravozashchitnikov-2014-g-pervaya-polovina-2016-g.

Rusilowicz, K., Łysienia, M. and Ostaszewska-Żuk, E. Country Report – Poland, ECRE Asylum Information Database, November 2015, available at: goo.gl/4mfHk4.

Письма и ответы на запросы

Letter from the Border Guard Headquarters to HFHR of 24 August 2015 no. FAX-KG-CU-5944/IP/15, cited in: K. Rusilowicz, M. Łysienia and E. Ostaszewska-Żuk, Country Report – Poland, ECRE Asylum Information Database, November 2015, available at: goo.gl/4mfHk4,   документ последний раз запрашивался 17.01.2017.

Letter from the Head of the Office for Foreigners to HFHR of 27 August 2015 no. BSZ-0811/1429/15/RW, cited in: K. Rusilowicz, M. Łysienia and E. Ostaszewska-Żuk, Country Report – Poland, ECRE Asylum Information Database, November 2015, available at: goo.gl/4mfHk4,  date of access: 17.01.2017.

Letter from the Head of the Office for Foreigners to HFHR of 25 October 2016 no. DPS.WII.510.556.2016/KH.

Letter from HFHR to the Head of the Office for Foreigners of 13 September 2016, L.Dz. 1765/2016/BD.

Сайты

Information from the Office for Foreigners website: http://udsc.gov.pl/uchodzcy-2/pomoc-socjalna/system-pomocy-socjalnej/rodzaje-przyznawanej-pomocy/.

International Humanitarian Initiative (Fundacja Międzynarodowa Inicjatywa Humanitarna): goo.gl/XwkpcA.

Ocalanie Foundation (Fundacja Ocalenie): http://ocalenie.org.pl/en/.

Roznosfera Foundation (Fundacja Różnosfera): http://www.roznosfera.org/.

Similar Posts:

• Right to Healthcare and Access to Medical Services for Asylum Seekers and Beneficiaries of International Protection in Poland
• Defending the right to seek asylum: a perspective from Poland
• Право на поиск убежища – взгляд из Польши