Долгожданное решение ЕСПЧ о законе об иностранных агентах: ожидания и реальность

Опубликовал Мария Новикова в 13/10/2022

В начале июня 2022 года Европейский суд по правам человека вынес решение по делу Ecodefence and others v. Russia. Это решение представители 73 российских некоммерческих организаций ждали девять лет. ЕСПЧ наконец признал, что российское законодательство об иностранных агентах нарушает статью 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, то есть право на свободу собраний и объединений, а применение понятия «иностранный агент» необоснованно. Каждой из организаций присудили денежную компенсацию в размере 10 000 евро. Однако юристы ожидали большего от решения ЕСПЧ, тем более спустя столько лет, когда контекст российского правоприменения сильно изменился. Помимо этого, Россия и вовсе не собирается исполнять это постановление суда. В этой статье разберемся, что ЕСПЧ признал нарушением, что еще хотят правозащитники от суда, и какие последствия это решение будет иметь для России.

История «иноагентов» в России

Понятие «иноагент» появилось в российском законодательстве в 2012 году ¹Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» от 20.07.2012 N 121-ФЗ) — тогда речь шла только об организациях, получающих финансирование из-за рубежа и занимающихся «политической деятельностью». Отметим, что под это определение подпадают и те НКО, которые пользуются иностранными финансами на постоянной основе, и те, которым разово перевели незначительное пожертвование. Что касается политической деятельности, то это определение законоприменитель толкует максимально широко и неоднозначно: даже в требованиях к внесению изменений в законодательство российские власти видят признаки политической деятельности.

Спустя некоторое время Госдума приняла поправки ²Федеральный закон «О внесении изменений в статью 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях»» от 04.06.2014 N 147-ФЗ к этому закону, которые привели к тому, что несколько значимых для гражданского общества в России организаций получили статус «иностранного агента». Министерство юстиции получило право самостоятельно включать НКО в реестр «иностранных агентов».

Однако уже в феврале 2013 года одиннадцать некоммерческих организаций направили в Европейский суд по правам человека жалобу на Федеральный закон № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части регулирования деятельности НКО, выполняющих функции иностранного агента». Среди заявителей были несколько значимых для гражданского общества в России организаций: Московская Хельсинкская Группа, движение «За права человека», правозащитный центр «Мемориал», нижегородская организация «Комитет против пыток», «Общественный вердикт» и другие НКО.

Они заявляли, что государство нарушает их право на занятие законной деятельностью, и настаивали, что существование закона «Об иностранных агентах» нарушает стандарты Совета Европы. В жалобе оспаривалась норма закона, которая предполагает, что все НКО, финансируемые из-за рубежа и участвующие в политической деятельности, должны регистрироваться в реестре Минюста как «иностранные агенты». Правозащитники полагали, что ЕСПЧ не будет медлить с решением, так как закон действительно слыл репрессивным, даже по сравнению с другими ограничивающими права граждан законами, которые действовали в тот момент в России.

Когда ЕСПЧ коммуницировал жалобу, власти РФ предоставили свои пояснения, в которых ссылались на позицию Конституционного суда России о том, что требования к «иноагентам» в РФ ясные и не могут оцениваться как чрезмерные. Также Минюст утверждал, что российское законодательство об «иноагентах» не предполагает возможности государственного вмешательства и не означает негативной оценки их деятельности. На эту позицию РФ организации-заявители направили свои общие возражения, периодически дополняя коллективную жалобу.

С того времени реестр «иностранных агентов» постепенно пополнялся новыми организациями. Министерство юстиции стало принудительно включать также объединения, которые по своему профилю не имеют отношения к политике, например, образовательные или благотворительные НКО. Правоприменитель пользовался тем, что понятие «политическая деятельность» в законодательстве не конкретизировано и может трактоваться максимально широко. В «иностранные агенты» стали записывать всех, кто отстаивает права человека, свободу СМИ, сохранение окружающей среды, проведение честных выборов, в том числе тех, кто борется за отмену антиконституционных и репрессивных законов. Получается, что любая деятельность, имевшая общественный резонанс и способная повлиять на общественное мнение, считается «политической».

В реестр также попадали те, кто помогал этой деятельности: журналисты, активисты, юристы и политики. Обжалуя статус «иностранного агента» в национальных судах, правозащитники обращали внимание на то, что применение этих законов, в том числе ограничения, которые накладываются на организации и физических лиц, противоречит Европейской конвенции о правах человека. Суды не изъявляли особого желания разбираться в финансовых документах и тем более в «политизированности» деятельности организаций. Они слепо верили «доказательствам» Минюста, уповая на то, что министерству виднее. Так, подавляющее большинство решений об иноагентском статусе оставались в силе. А коллективная жалоба пополнялась всё новыми заявителями.

Долгожданное решение ЕСПЧ

Наконец, спустя девять лет Европейский суд по правам человека признал нарушения ст. 11 (свобода собраний и объединений) в свете ст. 10 (свобода выражения мнения) Европейской Конвенции. Суд полностью согласился с организациями-заявителями в том, что закон об иностранных агентах не конкретизирован, является непредсказуемым и препятствует правомерной работе гражданского общества. Он признал нарушением использование понятия «иностранный агент» и назвал попытки внедрить негативный контекст этого термина стереотипом советского времени, утратившим смысл в современных реалиях. Суд также признал нарушением ограничение деятельности организаций-иноагентов, в том числе в связи с обременительной излишней документацией, например, необходимостью предоставлять дополнительную отчетность, принуждением этих организаций отказываться от иностранного финансирования и использовать маркировку.

В постановлении указано, что статус иноагента серьезно ограничил возможности организаций-заявителей взаимодействовать с представителями государственных органов, в том числе с теми, с кем они работали вместе в течение многих лет до их признания иноагентами. Кроме того, предусмотренные законодательством санкции в виде штрафов по закону об иностранных агентах были признаны судом чрезмерными. В решении отмечается, что у Государственной Думы не было достаточных оснований для создания категории «иностранных агентов» и введения для них ограничений и обязанностей. «Совокупный эффект этих ограничений — по замыслу или по факту — представляет собой правовой режим, оказывающий значительное «сдерживающее воздействие» на желание искать или принимать любую сумму иностранного финансирования, какой бы незначительной она ни была, в контексте, когда возможности для внутреннего финансирования ограничены, особенно в отношении политически и социально чувствительных или непопулярных внутри страны тем», — поясняет суд в своем постановлении.

Безусловно, данное решение является знаменательным событием, однако грустно, что его пришлось ждать так долго. Необходимо отметить, что решение имеет большое значение не только для российских граждан, но и для других стран, например, для Венгрии, где были попытки принять закон об НКО, получающих иностранное финансирование, и для Польши, где продолжается давление на независимые НКО. В связи с этим влияние этого постановления ЕСПЧ не ограничивается масштабами одной страны, и решение стоит рассматривать как универсальное, ведь суд поднимал вопрос о необходимости законодательства об «иноагентах» в демократическом обществе в целом.

Разочарование правозащитников

Данное решение Европейского суда по правам человека вызвало большие дебаты среди правозащитников. Высказывалось мнение, что ЕСПЧ был недостаточно конструктивным, проявил ненужную осторожность при вынесении этого решения. Действительно, Европейский суд не стал оценивать цель принятия этого закона, хотя по мнению представителей заявителей это было одним из ключевых моментов. Сложно сказать, чем руководствовался суд, вынося настолько не содержательное решение, особенно в такое тяжелое для российского гражданского общества время. Очевидные заключения о плохом качестве закона и непропорциональности санкций не вызывали вопросов, однако заявители по большей степени обращали внимание на саму цель принятия этого закона. Власть РФ целенаправленно уничтожала российское гражданское общество, чтобы как можно сильнее надавить на тех, кто пытается противостоять действующему режиму в России. Однако ЕСПЧ отказался рассматривать вопрос о нарушении статьи 18 «Пределы использования ограничений в отношении прав», то есть имеется ли в преследовании по закону об иноагентах политическая мотивированность.

Также заявители жаловались на нарушение статьи 14 «Запрещение дискриминации». Полное игнорирование Европейским судом этой статьи стало неожиданным для представителей НКО-иноагентов, потому что организации, признанные иностранными агентами на территории Российской Федерации, лишились возможности заниматься разными формами законной общественной деятельности, что и привело к дискриминационным практикам.

К сожалению, Европейский суд по правам человека слишком долго не принимал решение по этой жалобе, хотя очевидно, что мог это сделать после завершения обмена сторон правовыми позициями еще в 2018 году. За это время репрессивная законотворческая машина успела сделать невыносимой жизнь «иностранных агентов» в России. Одни НКО были ликвидированы судом за нарушение требований, предъявляемых к «иностранным агентам», другие были вынуждены самоликвидироваться из-за ограничений своей деятельности и больших штрафов. В последствии «иностранными агентами» стали признавать и физических лиц. Появились «люди СМИ-иноагенты» и даже аффилированные с иноагентами граждане.

Будет ли Россия исполнять решение ЕСПЧ?

Лишение Российской Федерации членства в Совете Европы окончательно разорвало связь России с правами человека. Правозащитные организации ликвидированы, независимые СМИ закрыты или приостановили свою работу. Репутация НКО была необоснованно запятнана, а их сотрудники подверглись запугиванию или судебному преследованию. Большая часть активистов, журналистов, юристов, признанных иноагентами, приняла решение покинуть страну.

Решение по делуEcodefence and others v. Russia станет окончательным через три месяца после вынесения, 14 сентября 2022 года, если оно не будет пересмотрено Большой палатой ЕСПЧ. Представители некоторых организаций уже изъявили желание бороться дальше и добиваться более строгого и конструктивного решения от Европейского суда по правам человека. Все окончательные решения ЕСПЧ обязательны для государств-ответчиков, у них нет права выбирать, какие исполнять, а какие — нет.

Однако сейчас Российская Федерация как никогда свирепа к европейским решениям. После выхода России из Совета Европы шансы на исполнение постановлений ЕСПЧ приблизились к нулю. Спустя пару дней после принятия этого решения президент РФ Владимир Путин подписал закон ³Федеральный закон от 11.06.2022 № 183-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», позволяющий государству не исполнять решения ЕСПЧ, вынесенные после 15 марта 2022 года. Российские власти перестали контактировать с Комитетом министров Совета Европы, не отчитываются об исполнении решений. После исключения из Совета Европы они не посещают заседания, где тоже могли бы отчитываться. Что касается решения ЕСПЧ по закону «об иноагентах», пресс-секретарь президента РФ Дмитрий Песков уже сообщил ⁴Россия не будет исполнять решения ЕСПЧ по выплате компенсаций иноагентам https://ria.ru/amp/20220614/inoagenty-1795184036.html, что Россия не будет исполнять решение о компенсациях для НКО, признанных «иностранными агентами».

Представляется, что сложившаяся в России практика давления на представителей гражданского общества и уничтожение демократических институтов путем применения законодательства об «иностранных агентах» базируется на желании отделиться от европейских принципов и тенденций. Власти уверены, что соблюдение прав человека и верховенство права являются сугубо «внутренними делами» государства, а любое внешнее «вмешательство», например, рассмотрение дел в международных судах, подозрительно и представляет потенциальную угрозу национальным интересам. Однако соблюдение прав человека – коллективная ответственность государств-участников Совета Европы. Российская Федерация все больше отдаляется от основополагающих ценностей Конвенции, выбрав путь деевропеизации.

Что дальше?

Очевидно, что после вынесения этого постановления законодательство об «иностранных агентах» должно быть отменено в России, однако ожидать этого в ближайшее время не приходится. Более того, в середине июля 2022 года президент Путин подписал закон ⁵Федеральный закон от 14 июля 2022 года N 255-ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием», позволяющий признавать «иноагентами» физических и юридических лиц, «получивших поддержку из‑за рубежа или находящихся под иностранным влиянием». То есть теперь, чтобы стать «иноагентом», не обязательно получать финансовую помощь, это могут быть другие виды поддержки, а источниками такой поддержки могут быть в том числе международные организации, граждане других стран и россияне, уже получающие такую поддержку. Этот закон еще больше ограничивает деятельность и без того ущемленных НКО и их представителей. Он запрещает «иноагентам» вести просветительскую и педагогическую деятельность в отношении несовершеннолетних и производить для них информационную продукцию. Под запрет попали и другие виды деятельности «иностранных агентов». Такие меры приводят к тому, что люди, признанные «иностранными агентами», фактически теряют возможность продолжать свою работу на территории России.

Хочется верить в то, что Большая Палата все же будет решительна, и ее постановление будет более конструктивным, особенно в контексте ужесточения норм российского законодательства «об иностранных агентах». Безусловно, сам факт признания нарушения прав НКО-заявителей Европейским судом по правам человека важен как с точки зрения моральной справедливости, так и с юридической точки зрения. В любом случае лучше иметь решение ЕСПЧ, чем не иметь, и рано или поздно это постановление обязательно будет исполнено.