Право на поиск убежища – взгляд из Польши

Введение

Примерно в середине 2016 года, когда в центре внимания ЕС была ситуация в Средиземноморье, а политическое руководство и общественность с тревогой ожидали последствий недавно соглашения по беженцам между ЕС и Турцией, на другом участке границ Европейского союза разворачивался еще один кризис беженцев, хотя и гораздо меньшего масштаба. В СМИ появились сообщения о том, что польские пограничники отправляют назад просителей убежища на пограничном переходе Брест — Тересполь между Беларусью и Польшей¹Brown J (2016) ‘Chechen asylum seekers stranded in Belarus’, Al Jazeera English, 5 October, https://www.aljazeera.com/indepth/features/2016/09/asylum-seekers-stranded-europe-dictatorship-160919191015494.html; Deutsche Welle (2016) ‘Poland slams door on Chechnyan refugees’, 31 August, http://www.dw.com/en/poland-slams-door-on-chechnyan-refugees/a-19516827; Kurczab-Redlich K., Anannikova L (2016) ‘Czeczeni na polsko-białoruskiej granicy. Ze śladami tortur, głodni, prześladowani. Dla Polski nie są uchodźcami ‘, Gazeta Wyborcza, 23 сентября, http://wyborcza.pl/1,75398,20738464,czeczeni-na-polsko-bialoruskiej-granicy-ze-sladami-tortur.html.. По разным оценкам, с белорусской стороны границы в Бресте уже несколько месяцев находились от 1.500 до 2.000 беженцев, которые многократно и безуспешно пытались подать заявление о предоставлении убежища. Основную их часть составляли выходцы из Чечни, но были также граждане Таджикистана и Сирии, причем среди беженцев были дети и жертвы пыток.

В последующие месяцы несколько правозащитных организаций, в том числе «Хьюман Райтс Вотч», польские и белорусские НПО, а также уполномоченный по правам человека Польши провели мониторинговые миссии для изучения проблемы²Human Constanta (2016) Invisible Refugees on Belarus Poland border; http://www.osce.org/odihr/273021?download=true; Association for Legal Intervention 2016 At the border. Report on monitoring of access to the procedure for granting international protection at border crossings in Terespol, Medyka, and Warszawa-Okęcie Airport http://interwencjaprawna.pl/en/files/at-the-border.pdf; Helsinki Foundation for Human Rights A road to nowhere. The account of a monitoring visit at the Brest-Terespol border crossing point http://www.hfhr.pl/wp-content/uploads/2016/11/A-road-to-nowhere.-The-account-of-a-monitoring-visit-at-the-Brze%C5%9B%C4%87-Terespol-border-crossing-point-FINAL.pdf; Commissioner for Human Rights 2016 Inspection of the railway border crossing in Terespol https://www.rpo.gov.pl/en/content/inspection-railway-border-crossing-terespol; Human Rights Watch 2017 Poland: Asylum Seekers Blocked at Border https://www.hrw.org/news/2017/03/01/poland-asylum-seekers-blocked-border.. Их данные подтвердили, что польские пограничники без каких-либо оснований отказывали во въезде многим просителям убежища и допускали к процедуре предоставления убежища лишь по нескольку человек (2-3 семьи) в день. Логика, которой следовали пограничники при регистрации заявлений об убежище, была неясна. Тех, кому отказывали в регистрации заявления, сотрудники польской погранслужбы просили в тот же день сесть на обратный поезд в Беларусь и выдавали им документ с указанием причины отказа:  «Отсутствие въездной визы».

Чеченские просители убежища в Польше

Масштабы вынужденной миграции в Польшу, главным образом через ее восточную границу, относительно невелики по сравнению с потоками мигрантов на юге Европы: число просителей убежища в Польше в последние 20 лет не превышает 16.000 в год³Источники всех статистических данных и информации – официальные сайты Управления по делам иностранцев в Польше и Пограничной службы Польши.. Важно отметить, что вынужденная миграция в Польшу носит транзитный характер, т. е. большинство заявителей направляются из Польши в другие страны ЕС (в частности, в Германию и Австрию), не дожидаясь рассмотрения своих дел польскими миграционными властями. С начала 1990-х годов, когда Польша присоединилась к Конвенции о статусе беженцев ООН 1951 года, одной из самых значительных категорий искателей убежища в стране являются граждане России (до 90% всех запросов в 2004–2008 годах). В 2016 году из 12.320 искателей убежища в Польше 8.992 были гражданами России; в 2017 году эти цифры снизились до 5.078 и 3.550 соответственно. Подавляющее большинство заявителей с российским гражданством приезжают из Чечни, где, несмотря на официальное окончание вооруженных операций, широко распространены нарушения прав человека и системное насилие в отношении гражданского населения. Польшу воспринимают как первую «безопасную страну» на пути с востока на запад; немало чеченских беженцев находили здесь защиту в прошлом, т.е. в ходе Первой и Второй чеченских войн (в 1994–1996 и 1999–2009 годах) и сразу после них, поэтому многие чеченцы и сейчас надеются получить убежище в Польше. Однако благоприятная к мигрантам политика конца 1990-х и начала 2000-х годов давно прекратилась, и теперь большинство искателей убежища сталкиваются с тем, что некогда гостеприимный пограничный переход в Тересполе для них наглухо закрыт.

«Если бы это была Лампедуза — нас бы оставили тонуть?» — беженцев на белорусско-польской границе отправляют назад

В соответствии с международными и европейскими стандартами польское законодательство предусматривает право искателя убежища при обращении за международной защитой въехать на территорию Польши, несмотря на отсутствие у него въездных документов. Согласно польскому Закону об иностранцах, если иностранный гражданин прямо выражает намерение обратиться за убежищем, ему не может быть отказано во въезде на основании отсутствия визы. Роль пограничной службы сводится к официальной регистрации заявлений в установленной форме. Все зарегистрированные заявления должны в течение 24 часов быть переданы в Управление по делам иностранцев — государственный орган, уполномоченный рассматривать такие заявления по существу.

Исследования, проведенные в рамках мониторинговых миссий «Хьюман Райтс Вотч» и других НКО, указывают на то, что сотрудники пограничной службы игнорируют выраженное намерение подать заявление о предоставлении убежища, делая вид, что «не слышат» просьбы о допуске к этой процедуре. В качестве формальной причины отказа во въезде приводят отсутствие визы. Кроме того, остаются неясными критерии, которыми руководствуются пограничники при отборе нескольких заявлений в день для допуска к процедуре. Сотрудники погранслужбы не составляют официальных протоколов и никаким иным образом не фиксируют содержание первоначальных собеседований на границе. Более того, пограничники не пускают к просителям убежища адвокатов и не позволяют оказывать им юридическую помощь. О том, что отказы в допуске к процедуре предоставления убежища — не случайность, а сознательная политика, свидетельствует, помимо многочисленных частных жалоб и отчетов мониторинга, также резкий рост числа решений об отказе во въезде, принятых сотрудниками погранслужбы на польско-белорусской границе в 2016 году (88.268 по сравнению с 28.237 в 2015 году).

Представители польского государства неоднократно давали официальные комментарии по поводу ситуации на границе. Признавая, что Польша ограничивает доступ просителей убежища на свою территорию, они пытаются представить эту тенденцию как разумный подход к вопросу иммиграции и отказ от «вредной политики открытых дверей», проводимой ЕС и бывшим (а теперь оппозиционным) польским правительством⁴Tok.fm (2016) Błaszczak o Czeczenach na granicy w Terespolu: testowano otworzenie szlaku napływu muzułmańskich emigrantów do Europy. Nieskutecznie. Интервью с польским министром внутренних дел и администрации Мариушем Блащаком 1 сентября 2016 г., http://www.tokfm.pl/Tokfm/1,103454,20629694,blaszczak-o-czeczenach-na-granicy-w-terespolu-dwa-dni-temu.html; TVN24 (2016)  Czeczeni koczowali na granicy. Szef MSWiA: rząd PiS nie narazi Polski na zagrożenie terrorystyczne. Интервью с польским министром внутренних дел и администрации Мариушем Блащаком 31 августа 2016 г., http://www.tvn24.pl/wiadomosci-z-kraju,3/szef-mswia-mariusz-blaszczak-o-czeczenach-na-polskiej-granicy,672450.html.. Министр внутренних дел и администрации заявил, что не допустит создания «нового маршрута мусульманской миграции» через территорию Польши, что, по его словам, подвергло бы страну угрозе терроризма. Министр привел аргумент о том, что поскольку война в Чечне закончилась, ее жителей больше не следует рассматривать как «истинных беженцев»; тем самым министр связал легитимность просьб о защите не с фактом преследований, а лишь с наличием военного конфликта в стране происхождения беженцев. Наконец, польские официальные лица настаивают на том, что  Польша и так уже «принимает достаточно мер» для выполнения своих гуманитарных обязательств. Выступая в Европейском парламенте в январе 2016 года, премьер-министр Польши сказал, что Польша приняла «миллион украинских беженцев», и это следует рассматривать как ответ страны на проблему миграции в Европе⁵Выступление премьер-министра Польши в Европейском парламенте 19 января 2016 г., http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+CRE+20160119+ITEM-010+DOC+XML+V0//PL.. Таким образом, из-за смешения терминов «беженец» и «мигрант» многочисленные украинские экономические мигранты в Польше были ложно представлены как «беженцы», в то время как фактическое число украинцев, получивших международную защиту в Польше, остается на очень низком уровне.

Судебные тяжбы за доступ к убежищу и роль судов

Предпринято немало попыток оспорить ситуацию на границе в рамках существующего правового режима. Минская НКО Human Constanta развернула в Бресте специальную миссию для наблюдения за ситуацией и оказания юридической и гуманитарной помощи беженцам. Польские и белорусские правозащитники и волонтеры оказывали поддержку семьям чеченцев, сопровождая их в поездке и помогая готовить документы о том, что с ними происходило в Чечне (включая медицинские заключения, подтверждающие факты избиений или пыток, вызовы в правоохранительные органы и т. д.) для передачи сотрудникам пограничной службы и для обжалования решений об отказе во въезде. Благодаря этим усилиям въехать в Польшу удалось многим просителям убежища, особенно жертвам пыток и другим уязвимым категориям. Однако в целом практика пограничников осталась прежней.

В марте 2017 года просителей убежища поддержала группа адвокатов из Окружного совета адвокатов в Варшаве. В рамках инициативы «Адвокаты на границе» в Тересполь на пограничный переход приехали 14 адвокатов для оказания юридической помощи искателям убежища с письменного разрешения на представление их интересов в ходе процедур на границе. Адвокатам было отказано в возможности встретиться с доверителями: их не пустили в помещение, где сотрудники пограничной службы проводили собеседования с просителями убежища. Всем просителям убежища отказали в возможности подать прошение и выдали административные решения об отказе во въезде. Адвокаты продолжали представлять интересы своих доверителей, оспорив отказы в административном порядке в Управлении  пограничной службы, а затем заявив несколько исков в Административный суд воеводства. Всего в 2017 году в суд было подано 34 жалобы на Пограничную службу по делам об отказе во въезде в Польшу лицам, ищущим убежище, в том числе по делам марта 2017 года. Хотя примерно треть таких жалоб были оставлены без рассмотрения или без удовлетворения, а еще треть до сих пор находятся на рассмотрении (по состоянию на февраль 2018 года), в 11 случаях суд отклонил решение Управления пограничной службы об отказе во въезде в Польшу. В двух (на момент подготовки этого материала) случаях суд постановил, что составленная пограничником справка с указанием «экономических целей» как мотива для въезда в Польшу не может служить основанием для отказа во въезде, и что должен быть составлен официальный протокол за подписью иностранного гражданина. Одно из таких дел дошло до Верховного административного суда, который оставил в силе решение нижней инстанции⁶Информация, предоставленная судьей Верховного административного суда Евой Марцинковской, цитируется по материалам TVN24, Straż Graniczna staje przed sądem. Za odmowy uchodźcom wjazdu do Polski, 5 February 2018,  https://www.tvn24.pl/wiadomosci-z-kraju,3/straz-graniczna-przed-sadem-procesy-za-odmowy-uchodzcom-wjazdu,811669.html; Helsinki Foundation of Human Rights, Administrative court again rules in favour of foreign refugee refused entry to Poland,  27 October 2017,  http://www.hfhr.pl/en/administrative-court-again-rules-in-favour-of-foreign-refugee-refused-entry-to-poland/ ;  Helsinki Foundation for Human Rights, WSA uwzględnił skargę na decyzję o odmowie wjazdu do Polski uchodźczyni z Czeczenii, 2 June 2017, http://www.hfhr.pl/wsa-uwzglednil-skarge-na-decyzje-o-odmowie-wjazdu-do-polski-uchodzczyni-z-czeczenii/; Supreme Administrative Court, Judgment IV SA/Wa 3021/16 , 17 May, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/6BDCAC62A3..

Случаи отказа в доступе к процедуре предоставления убежища в Польше стали предметом судебных разбирательств и на международном уровне. В 2017 году Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) коммуницировал правительству Польши четыре жалобы о доступе к убежищу, поданные от имени граждан России и Сирии польскими и белорусскими адвокатами⁷European Court of Human Rights, Press country profile – Poland, January 2018, http://www.echr.coe.int/Documents/CP_Poland_ENG.pdf;  Helsinki Foundation for Human Rights, ETPC zakomunikował polskiemu rządowi skargi dotyczące odmowy wjazdu uchodźcom w Terespolu, 18 August 2017, http://www.hfhr.pl/etpc-zakomunikowal-polskiemu-rzadowi-skargi-dotyczace-odmowy-wjazdu-uchodzcom-w-terespolu/.. Все заявители неоднократно пытались подать прошение о предоставлении убежища на польской границе, но им отказывали во въезде и отправляли обратно в Беларусь без возбуждения процедуры предоставления убежища. В нескольких случаях ЕСПЧ в соответствии с Правилом 39 Регламента Суда применял обеспечительные меры, предписывая правительству Польши не отправлять заявителей в Беларусь, однако польские власти не выполнили этого предписания. Заявители утверждали, что их ситуации не рассматривались индивидуально, а решения по ним были приняты в рамках проводимой властями политики, направленной на сокращение числа зарегистрированных Польшей прошений о предоставлении убежища, что является нарушением запрета на коллективную высылку иностранцев (статья 4 Протокола № 4 к Конвенции). Власти также проигнорировали то, что Беларусь не предоставляет реальной защиты просителям убежища — в частности, выходцам из Чечни, — и не может считаться безопасной для мигрантов страной⁸Human Rights Watch, World Report 2018 – Belarus, January 2018, https://www.hrw.org/world-report/2018/country-chapters/belarus.. Далее в жалобах указано, что сама по себе необходимость неоднократно прибывать на границу с просьбой о защите представляет собой унижающее достоинство обращение и что заявители не имели доступа к эффективному средству правовой защиты для оспаривания решений об отказе во въезде.

Заключение

Решения польских судов и ЕСПЧ, указывающие на возможное нарушение Европейской конвенции по правам человека, могут стать важным шагом на пути к улучшению доступа к убежищу в Польше. Очевидно, что вопрос об отправке беженцев назад в Беларусь на восточной границе Польши важен не только с точки зрения обязательств ЕС по предоставлению убежища, но и в контексте охраны законности. В 2017 году Европейский парламент принял резолюцию о ситуации в области верховенства права и демократии в Польше и, в частности, призвал правительство Польши прекратить практику отправки беженцев назад в Беларусь без должного рассмотрения их дел, а также выполнить обеспечительные меры, предписанные Европейским Судом, и дать беженцам полный доступ к процедуре предоставления убежища в соответствии с международными обязательствами и законодательством ЕС⁹European Parliament resolution of 15 November 2017 on the situation of the rule of law and democracy in Poland, No. 2017/2931(RSP) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&language=EN&reference=P8-TA-2017-0442.. Нам еще предстоит увидеть, уважают ли польские власти решения международных институтов или же предпочитают путь конфронтации по примеру Венгрии.¹⁰Nagy B (2017) Restricting access to asylum and contempt of courts: Illiberals at work in Hungary, http://eumigrationlawblog.eu/restricting-access-to-asylum-and-contempt-of-courts-illiberals-at-work-in-hungary/.

Еще один тревожный аспект политики Польши по ограничению доступа к убежищу — то, что такая политика вполне соответствует наблюдаемой в ЕС тенденции к так называемой экстернализации миграционной политики, когда ответственность за организацию пограничного контроля, в том числе за прием просителей убежища, передается соседним странам. Продолжается начавшееся в 2016 году сотрудничество между Беларусью и ЕС с целью «реагирования на феномен роста беспорядочных миграционных потоков через Беларусь  вследствие конфликта в Украине, гражданской войны в Сирии и экономического кризиса в России»¹¹EC, Commission Implementing Decision of 20.7.2016 on the Annual Action Programme 2016 in favour of the Republic of Belarus to be financed from the general budget of the European Union https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/neighbourhood/pdf/key-documents/belarus/20161027-belarus_aap-2016.pdf..  Это вызывает особую тревогу, поскольку у третьих стран, таких как Беларусь, значительно меньше возможностей, чем у ЕС, обеспечить реальную защиту людей, спасающихся от преследований, в связи с чем встает серьезная проблема соблюдения прав человека.

Similar Posts:

• Defending the right to seek asylum: a perspective from Poland
• Right to Healthcare and Access to Medical Services for Asylum Seekers and Beneficiaries of International Protection in Poland
• Право на здоровье и доступ к медицинской помощи: положение просящих убежища и международной защиты в Польше