31 октября — 2 ноября 2019 года в Берлине прошел симпозиум Программы «Правовой диалог ЕС — Россия». Его тема: «Роль гражданского общества в Совете Европы: усиление механизмов, способных воздействовать на текущие вызовы для прав человека и верховенства права». Юристы и представители некоммерческих организаций вели разговор о том, как взаимодействовать с Советом Европы в нынешнем политическом контексте.
«Совет Европы — это неспокойная пожилая дама. Может ли она помолодеть? Возможно, мы наблюдаем постепенный закат организации, которая вполне довольна сама собой», — эта ироничная метафора одной из участниц симпозиума емко описывает то настроение, с которым юристы и правозащитники собрались в Берлине. Впрочем, большинство избегали слова «угасание». Куда чаще звучало слово «кризис», и для этого есть веские основания.
У кризиса, в котором последние годы находится Совет Европы, несколько серьезных причин, и игнорировать критическое состояние стало невозможно. Оно привело к тому, что многие организации и отдельные активисты всерьез ставят под сомнение возможность Совета Европы эффективно реагировать на нарушения его правил некоторыми странами-участницами. Среди стран, наиболее нарушающих принципы Совета Европы, — Азербайджан, Россия и Турция, но проблемное состояние с правами человека и нарушение норм верховенства права можно увидеть и в других государствах.
Конечно, особенное место среди тех политических потрясений, которые существенно сказались на деятельности Совета Европы в последнее время, занимает исключение России в 2014 году из Парламентской ассамблеи Совета Европы и восстановление ее членства в 2019 году. Это фактор, который европейские и тем более российские гражданские организации не могут игнорировать. Полноправное возвращение России в ПАСЕ вызывает разные, иногда диаметрально противоположные оценки, но в любом случае это событие и его последствия невозможно не учитывать.
Открывая симпозиум, Исполнительный директор Гражданского Форума ЕС — Россия Анна Севортьян сказала: «Задумывая эту конференцию, мы не знали, сохранится ли Россия в Совете Европы. Разговор об усилении механизмов защиты прав человека был бы актуален при любом исходе».
«Россия не полностью игнорирует Совет Европы, но Совет Европы все еще недостаточно значителен для того, чтобы противостоять намерениям России».
Томас Хаммарберг, бывший Комиссар по правам человека Совета Европы, член шведской делегации в ПАСЕ
К возвращению России в ПАСЕ можно относиться по-разному. Одни, как бывший Комиссар по правам человека Совета Европы (2006-2012) и нынешний член шведской делегации в ПАСЕ Томас Хаммарберг, видят в этом новые возможности, в том числе шанс оказывать действенное давление на российские власти. Другие считают, что возвращение России в ПАСЕ — это поражение Европы и карт-бланш для новых нарушителей. Штефан Мелле (DRA, Берлин) считает, что это решение способствовало разрушению системы сдержек и противовесов и послало Кремлю сигнал о том, что все возможно: «Оккупация части территории Украины не повлекла для России последствий». Однако такое развитие событий тревожно не только потому, что это плохое политическое решение — оно скажется на состоянии прав человека. Обе позиции звучали и из уст других участников симпозиума.
Помимо предельно острой «российской проблемы», участники симпозиума говорили и о других слабостях Совета Европы, которые заметны сегодня. Среди них — и та институциональная усталость, о которой говорила Башак Чали (Центр фундаментальных прав при Школе Херти, Берлин). Чали назвала и другие признаки «усталости»: руководители европейских институтов говорят на языке, который не понимают за пределами Страсбурга; у Совета Европы не хватает правовых инструментов для борьбы с нарушениями прав человека и пр.
Весь этот комплекс проблем поставил перед участниками симпозиума несколько главных вопросов:
— как сделать Совет Европы снова действующим механизмом?
— как гражданское общество может продвигать свою повестку?
— могут ли Парламентская ассамблея Совета Европы и сам Совет Европы воздействовать на Россию?
— какие полноценные правовые инструменты для защиты прав человека возможны сегодня?
Эти вопросы предполагают, что и российские некоммерческие организации, и их европейские партнеры не замыкаются на политическом решении проблемы членства России в ПАСЕ. Дело не столько в России, сколько в будущем общих европейских институтов. Такой подход в меньшей степени связан с сиюминутной политической повесткой, но он предполагает большую долю прагматики.
Подробное и иногда эмоциональное обсуждение перечисленных выше вопросов и составило основную часть работы симпозиума — максимально конкретной и структурированной, в том числе благодаря одному заранее подготовленному документу. Константин Баранов (Международное молодежное правозащитное движение, Ростов-на-Дону) и Юрий Джибладзе (Центр развития демократии и прав человека, Координатор Адвокационной группы Форума ЕС-Россия, Москва) представили на симпозиуме проект программного документа «Усиление механизмов и инструментов Совета Европы как ответ на нарушения его норм государствами-членами».
Документ, написанный Барановым и Джибладзе, состоит из краткого анализа ситуации в Совете Европы в последние годы и подробного комплекса предложений. Среди них и общие, политически значимые («оказывать содействие целенаправленному участию гражданского общества в работе структур Совета Европы»), и весьма конкретные, связанные с повседневными реалиями работы гражданских организаций («разработать системный и целостный подход к мониторингу ситуации в «серых зонах» 1Например, в Приднестровье, Крыму, на востоке Украины и т.п. – прим. ред., «способствовать усилению механизмов, обеспечивающих прозрачность, подотчетность и соблюдение профессиональной этики структурами Совета Европы, чтобы предотвращать коррупцию, конфликты интересов и неэтичное поведение» и др.).
Каждое из десяти предложений активно обсуждалось на общих заседаниях, дискуссиях и круглом столе «Реформа Совета Европы и его институциональное развитие: сценарии эффективного функционирования». Дискуссии были интенсивными и глубокими. Самую большую полемику вызвали вопросы о представленности структур гражданского общества в Совете Европы, работе правозащитников и наблюдателей в «серых зонах» и участии России в ПАСЕ. Естественно, не на все вопросы можно найти ответы: что, например, делать с тем, что один из представителей России в Парламентской ассамблее — это публично обвиненный в сексуальных домогательствах (и фактически не опровергнувший эти обвинения) Леонид Слуцкий?
«Очень важно, чтобы граждане России имели возможность обращаться в Европейский суд по правам человека, который эффективно продолжает свою работу. Текущие дискуссии в Страсбурге касаются того, как мы можем обеспечить более серьезное отношение правительств к решениям суда. Окончательное решение не должно приниматься политическим органом, а невыполнение предыдущего решения должно быть еще одним нарушением, с которым можно вновь обратиться в суд. В суде должны рассматриваться не только нарушения прав человека, но и другие нарушения Устава Совета Европы, связанные с вопросами демократии».
Томас Хаммарберг, бывший Комиссар по правам человека Совета Европы, член шведской делегации в ПАСЕ
Другой круглый стол симпозиума — «Европейская конвенция по правам человека: об улучшении применения конвенции в странах со слабым верховенством права». Его участники говорили о том, что невыполнение рядом стран условий конвенции и решений Европейского суда по правам человека стало очевидной проблемой. В последние годы суд работает лучше, а институты гражданского общества в разных странах нарастили экспертизу, чтобы компетентно работать с нарушениями прав человека. И все-таки проблемы остаются, причем исполнение решений суда — важнейшая из них. В России, например, по «ведущим» делам за последние 10 лет не выполнено 87 % решений Европейского суда по правам человека 2 Blog of the European Journal of International Law: https://www.ejiltalk.org/the-implementation-of-judgments-of-the-european-court-of-human-rights-worse-than-you-think-part-2-the-hole-in-the-roof/.
Важно, чтобы выполнение решений суда стало политически значимым на уровне внутригосударственной политики. И СМИ, и активисты, и политики могут и должны обращать внимание граждан на эту проблему и оказывать давление на ответственных за принятие решений. Даже в тех странах, где решения выполняются плохо, гражданские организации и активисты могут противодействовать раннему закрытию дел. Гражданское общество должно быть движущей силой в привлечении внимания к положению дел с исполнением решений суда. В то же время и Совет Европы должен быть более открыт и честен относительно собственной неэффективности в тех случаях, когда решения суда не исполняются, изанимать более жесткую позицию, чем сейчас. Кроме того, все случаи невыполнения решений суда должны иметь последствия для тех, кто за это ответственен.
Участники инициировали создание неформальной сети для обмена информацией о неисполнении решений суда, особенно по делам, которые закрываются слишком быстро.
Симпозиум «Правового диалога» — и конференция 2019 года в этом похожа на предыдущие — важен тем, что позволяет если не ответить на самые болезненные вопросы, то максимально точно их сформулировать. Вопросы, которые нужно успеть задать как можно раньше — чтобы искать выход из кризиса с участием голосов и интересов международного гражданского общества. С этой точки зрения, обсуждение в Берлине собрало не просто квалифицированных специалистов с высоким уровнем экспертизы, но и очень представительное сообщество: эксперты из Германии, Грузии, Нидерландов, России, Турции, Украины и др., несколько международных и межгосударственных организаций, в том числе представителей структур Совет Европы.
Симпозиум завершился принятием как минимум одного важного решения: создать коалицию гражданских организаций, которая бы работала над реформой взаимоотношений неправительственного сектора и Совета Европы. Формат и масштаб такой коалиции еще будут обсуждаться, но уже очевидны ее задачи и готовность Гражданского форума ЕС — Россия содействовать координации ее работы. Программный документ Константина Баранова и Юрия Джибладзе «Усиление механизмов и инструментов Совета Европы как ответ на нарушения его норм государствами-членами», который так интенсивно обсуждали на симпозиуме, может быть стать основой для дальнейшей работы. С учетом всех замечаний и критики, прозвучавших на симпозиуме, проект будет дополнен и отредактирован — с перспективой стать общей платформой для нового этапа взаимодействия структур гражданского общества с Советом Европы, так необходимого обеим сторонам.
Similar Posts:
References
↑1 | Например, в Приднестровье, Крыму, на востоке Украины и т.п. – прим. ред. |
---|---|
↑2 | Blog of the European Journal of International Law: https://www.ejiltalk.org/the-implementation-of-judgments-of-the-european-court-of-human-rights-worse-than-you-think-part-2-the-hole-in-the-roof/ |