Вижиленса Абази: «Информаторство – проявление свободы слова»

Доктор Вижиленса Абази – доцент кафедры права ЕС в Маастрихтском университете и координатор исследований в Центре европейских исследований в Маастрихте (CERiM). Она – соавтор и юридический советником проекта Директивы по защите информаторов в Европейском союзе. Проект Директивы, представленный в Европейском парламенте 4 мая 2016 года, был инициирован группой Greens/EFA. Проект директивы основан на международных стандартах по защите информаторов, его цель – побудить Европейскую комиссию использовать свои полномочия и выработать единое законодательство по защите информаторов во всем Евросоюзе. В резюме проекта директивы говорится: “хотя в ЕС уже существует защита информаторов, положения, касающиеся защиты, как правило, разбросаны по разным законам. Некоторые страны-участницы гарантируют определенный уровень защиты в антикоррупционном законодательстве, другие в законах, касающихся государственной службы, третьи в трудовых, уголовно-правовых и отраслевых законов. Таким образом, наблюдаются существенные правовые пробелы и недочеты. Как следствие, у информаторов в странах-членах ЕС разные уровни защиты, а в шести странах и вообще никакой защиты. Не имея защиты в ЕС, информаторы сталкиваются с тем, что у них нет достаточных правовых гарантий от преследований, запугивания и изоляции. Комплексный подход и единое законодательство на всей территории ЕС необходимы, чтобы работающие граждане ЕС имели одинаковые условия труда и правовую защиту, необходимую им для разоблачения коррупции, злоупотреблений власти и других правонарушений”.

Авторы проекта Директивы — Вижиленса Абази и ее коллеги, профессор Альберто Алеманно, Памела Валери, Бартлетт Кинтанилья, Др. Янина Берг, Зита Герман, Питер Раушенбергер, Мелани Фогель.

• Доктор Абази, почему важно обеспечивать информаторов защитой?
• Для начала важно определить, что мы понимаем под словами “информатор” и “информаторство”. Проект Директивы определяет информатора как сотрудника компании или подрядчика, который предает гласности, пытается предать гласности или воспринимается как источник раскрытия полученной в рамках своей рабочей деятельности информации, представляющей общественный интерес и/или расцениваемой как угроза общественному интересу. Следовательно, информаторство означает раскрытие информации в интересах общества. Само определение указывает на то, что общество заинтересовано в раскрытии информации, и это позволяет нам выделить “информаторство” из ряда других типов раскрытия информации.
  Информаторство имеет двойственную природу: во-первых, это инструмент саморегулирования. Нам необходимо, чтобы люди с уникальной позицией внутри организаций имели возможность выявлять и указывать на ошибки, сделанные организацией, и    быть при этом защищенными. При этом не важно, работает ли человек в частном секторе или на государство. Информаторство – это важный канал информации. Второй аспект информаторства, и я считаю его фундаментальным, особенно в контексте ЕС, это то, что информаторство является манифестацией свободы слова. И обществу необходимо иметь законы, которые защищают граждан, использующих свои свободы. Этот важный аспект информаторства также признается в прецедентном праве Европейского Суда по правам человека в Страсбурге. Отвечая на ваш вопрос более коротко, скажу: есть две ключевые причины, почему важно защищать информаторов. Первая: они служат интересам общества, они раскрывают себя в интересах общества, и поэтому это общественная обязанность защищать таких граждан. Вторая: граждане демократического общества должны иметь возможность свободно высказываться, это их право. Поэтому мы обязаны создавать работающую и юридически защищенную среду, в которой граждане могут осуществлять свои свободы.
• Как вы предлагаете защищать информаторов?
• Проект Директивы предполагает, что меры защиты должны включать освобождение от уголовного преследования, связанного с раскрытием закрытой информации, в том числе, но не только государственной и коммерческой тайны или иной конфиденциальной информации; освобождение от гражданских исков и дисциплинарных мер, запретов и других форм репрессий, в том числе увольнения, понижения в должности, лишения поощрения, принуждения, запугивания и т. д. Действия, направленные против других персон, не совершавших раскрытия информации (например, коллег или родственников) могут также расцениваться как карательные меры против информатора.
  На практике, информаторы могут столкнуться со многими последствиями, в том числе стрессом и другими проблемами, не относящимися к области правовой защиты, но с точки зрения законодательства самое главное, чтобы людям не грозило уголовное преследование за раскрытие информации.
• Могут ли, с вашей точки зрения, у государства быть хоть какие-то секреты?
• Абсолютно. Как исследователь государственной тайны и секретной информации, я достаточно подробно изучила этот вопрос за последние семь лет. Вопрос не в том, могут ли быть секреты у государства, а в том, как в демократическом обществе сделать так, чтобы законные секреты были в целости и сохранности, а вся остальная информация была общедоступна. Следовательно, нужно создать систему, которая защищала бы обоснованную государственную тайну и делала публичной всю остальную информацию. Я хотела бы подчеркнуть, что только необходимые секреты должны быть классифицированы как потенциально законные секреты. И это подводит нас, конечно, к вопросу о том, что делает секрет необходимым. Существует множество причин, почему определенная информация должна быть защищена в организациях и государствах.
  Самая очевидная это безопасность. Например, военные планы не разглашаются. Нет необходимости сообщать преступнику о планируемом аресте, если требуется элемент неожиданности для его задержания. Аналогичным образом, у органов безопасности есть исключительное право присваивать документам гриф секретности. И проблема не с тем, что у спецслужб есть такие полномочия. Проблема возникает, когда они завышают степень секретности информации. Это значит, что уровень защиты информации выше, чем это необходимо, или что информация, которая должна быть открыта, держится в секрете. Почему завышается уровень секретности? Ответ может быть в том, что агентства пытаются скрыть щекотливую или компрометирующую информацию. Мы сталкиваемся с этими проблемами, когда секретностью злоупотребляют, когда превышаются полномочия и засекречивание информации выходит за пределы необходимости и законности.
• Кто может определить эту линию и кто понимает баланс между тем, что должно быть открыто, а что скрыто?
• Этот вопрос затрагивает саму суть дилеммы демократической прозрачности. Проблема именно в том, у кого должна быть власть решать не только на теоретическом уровне, но и на практике, как работает эта динамика сохранения и раскрытия секретов. У кого есть вся информация? Как правило, у исполнительной власти, правительства или органов безопасности, которые хранят информацию. Например, предположим, что идут международные переговоры между министрами иностранных дел – обсуждаемые документы будут у них в наличии. Они в состоянии определить, является ли конкретный вопрос переговоров чувствительным и поэтому не должен иметь огласки в ходе переговорного процесса. Аналогично, у министра обороны есть информация, важная с точки зрения национальных интересов и национальной безопасности и, следовательно, такая информация не должна быть распространена.
  Для системной проверки на секретность необходима система сдержек и противовесов. Парламентские комитеты должны иметь доступ к информации и иметь возможность контролировать, оправдано ли сохранение той или иной информации в тайне или нет. Суды также должны иметь полный доступ к секретной информации. Если говорить более конкретно о Евросоюзе: у ЕС есть полномочия по введению санкций против лиц или организаций путем замораживания их средств. И это очень важный инструмент для борьбы с терроризмом. С точки зрения доступа к правосудию и честному судебному разбирательству очень важно, чтобы у граждан был доступ к информации о том, за что конкретно его подвергли санкциям. Однако, на практике часто оказывается, что такие документы засекречиваются в интересах национальной безопасности и поэтому не могут быть раскрыты гражданину. В прошлом ключевой проблемой было то, что и суду не удавалось получить доступ к этим документам, что делало судебное рассмотрение  санкционных решений затруднительным. Подход суда был простым – и логичным – не принимать во внимание основанные на нераскрытых документах доводы исполнительных институций. Результатом этого было ослабление решения по санкциям, введенных Советом, и иногда приводило к решению в пользу санкционированной личности. Недавно суд изменил правила процедуры, чтобы иметь возможность получить доступ к секретной информации. Посмотрим на практике, станут ли страны-участницы ЕС делиться секретной информацией с судом, и как это повлияет на судебное рассмотрение секретности.
  Хочу еще раз подчеркнуть, насколько важно для демократического общества иметь эффективно функционирующую институциональную систему «сдержек и противовесов”, которая позволяет проверять, на самом ли деле секреты необходимы и законны. Здесь для информационной симметрии между парламентом, исполнительной и судебной системами и выходят на сцену информаторы. Откуда нам узнать, что организации раскрывают всю необходимую информацию, на основе которой они могут быть привлечены к ответственности? Как нам узнать, что спецслужба дает парламентскому комитету все документы, необходимые для того, чтобы контролировать ее работу? Именно для этого и нужны люди, находящиеся внутри организаций. Если они видят, что что-то идет не так, если им становится известно о злоупотреблении властью, они должны иметь возможность сделать это достоянием гласности. Должна уточнить: я вовсе не утверждаю, что исполнительные институты и агентства всегда стараются скрыть злоупотребления под покровом секретности – я говорю о том, что секретность структурно порождает возможность скрыть злоупотребления. А демократическое общество основывается на том, что государственная власть ему подотчетна.
  Информаторы – очень важный инструмент в широком наборе средств демократической подотчетности, которые позволяют функционирующей системе поддерживать динамическое равновесие между защитой государственных тайн, которые действительно требуют секретности, и раскрытием информации о злоупотреблениях властью.
• Всегда ли информаторы борются за свободу слова? И даже если они так думают, могут ли их действия быть деструктивными или работать на пользу авторитарных режимов?
• По сути вы спрашиваете, всегда ли хорошо информаторство. Важность хорошего закона как раз в том, чтобы обеспечить правовую определенность, и для общества, и для граждан. Чтобы в случае раскрытия информации можно было установить, было ли это сделано в интересах общества, или, наоборот, общественный интерес не играл роли, а информация раскрывалась, например, ради каких-нибудь политических игр. Раскрытие информации в интересах общества должно сопровождаться защитой информатора.
• Можете привести несколько конкретных примеров, кого следует защищать, а кого нет?
• Есть много значимых обстоятельств, влияющих на ситуацию, и поэтому нам нужно полагаться на суды, которые подробно исследуют все относящиеся к делу обстоятельства. Важно добавить, что информатором может стать любой из нас. Нам нужно понимать, что не все ситуации с раскрытием информации соразмерны ситуации с Эдвардом Сноуденом. Через свои исследования я стараюсь напомнить людям, что информаторы это такие же обычные граждане, как мы с вами. Просто они реагируют на злоупотребления властью, коррупцию итд., о которых они узнали. Например, медсестра станет внутренним информатором в своей организации, если она сообщит, что медицинское оборудование не соответствует стандартам. Общественный интерес заключается в том, чтобы знать, насколько хорошо медицинское обслуживание в больнице. И если руководство больницы проигнорирует слова медсестры или если она увидит намеренное злоупотребление властью, тогда она должна рассказать о проблеме, сообщить об этом в СМИ или местным властям.
  Другими словами, нам нужно думать об обыкновенных жизненных ситуациях, в которых обычно и происходит информаторство. Гораздо чаще чем те случаи, о которых пишет мировая пресса. Истории с раскрытием важных государственных тайн частными лицами вроде Эдуарда Сноудена и его последствия этих раскрытий – это исключительные ситуации. Обычно информаторство больше связано с повседневными проблемами. Конечно, оно может быть связано и с крупными коррупционными скандалами. Но размер раскрываемых проблем не всегда должен быть колоссальным, масштаб раскрываемой тайны не определяет, что является информаторством, а что нет.
• Информаторство в обычной жизни мне понятно. Но я продолжаю думать, где разница между сливом информации и информаторством на высшем уровне. Очень тонкая линия между ними. Всегда ли информаторство работает на демократию, или иногда против нее?
• Я полностью с вами согласна. Это вызов и на теоретическом, и на практическом уровнях: как определить ценно, ли раскрытие информации для общества и служит ли оно демократической подотчетности власти. Непросто создать абстрактные параметры ценного раскрытия, потому что в каждом конкретном случае необходимо учитывать массу факторов, относящихся к делу. Например, проводя расширенное исследование по этой теме, я пытаюсь создать законные рамки, в которых мы сможем понять роль информаторства не только в вопросах прозрачности, но и с точки зрения защиты личной информации. Нельзя забывать, что иногда люди раскрывают секретные документы, в которых могут содержаться личные данные других граждан, детали их жизней. Есть ли в этом общественный интерес? Если, например, это журналисты, которые живут в стране с диктаторским режимом или в стране, где свобода прессы серьезно ограничена, раскрытие имен может подвергнуть их риску. Таким образом, нам надо думать о последствиях разглашения информации гораздо глубже, чем просто исходить из позиции: “Ну, это важная тема”. Или “Это очень плохой политик”. То есть информаторство должно происходить в интересах общества, но не должно вредить невинным людям.
  Абстрактно очень трудно оценивать, где проходит линия между сливом информации и раскрытием информации. Мы видим, что сейчас происходит много сливов в администрации Дональда Трампа. Некоторая информация важна, может быть, для прессы, но для общества она, может быть, вообще не важна. Может быть, информация раскрывается специально изнутри администрации, чтобы сфокусировать внимание публики на определенных проблемах.  Мы должны всегда задумываться, какие сливы действительно помогают демократии, на самом ли деле раскрытие предоставляет гражданам достоверную информацию и дает им больше необходимых знаний для принятия решений. Нельзя забывать, что переизбыток информации вместо того, чтобы способствовать определенности, может стать причиной путаницы, подозрений и домыслов. Демократия основывается на информированном публичном обсуждении. Сливы информации не всегда этому помогают, а иногда вообще и не нацелены на достижение демократических идеалов. Сливы могут использоваться, чтобы создать атмосферу неуверенности в публичной сфере и могут быть стратегически применяться в политических целях.
• Вы думаете, что предложение по защите информаторов поможет определить и провести линию между сливом информации и раскрытием?
• Проект Директивы, над которым мы работали с коллегами и который представили в Европейском парламенте в том году, пытается исходить из лучших международных стандартов и практик. Мы сделали обширный анализ существующих законов, постановлений, рекомендаций как от Совета Европы, так и от НКО и национальных законодательств с удачными примерами правоприменения. Мы постарались создать условия, в которых мы предоставляем четкое определение информаторства, а также более широкие ситуации, которые могут подойти под определение информаторство. Важно, что если информатор уволен с работы или к нему применены другие санкции, именно работодатель должен доказать в суде, что намерения информатора были плохие и раскрытие информации совершалось не ради общественной пользы. Вот, что конкретно говорит по этому поводу проект Директивы: “Страны-участницы должны потребовать от работодателя, чтобы он продемонстрировал ясные и убедительные доказательства каких-либо претензий и заявлений о том, что раскрытие было намерено недобросовестным, в нем отсутствовал общественный интерес, и что меры, примененные к информатору, никак не связаны с раскрытием им информации”.
  Проект Директивы нацелен на создание условий, которые помогут суду определить, является ли конкретный человек информатором или нет. Важно также смотреть на прецедентное право Европейского Суда по правам человека. И я думаю, что и в целом Директива поможет четче определять, что понимать под информаторством.
• На какой стадии ваше предложение сейчас? Какие следующие шаги по его применению?
• Право законодательной инициативы в ЕС принадлежит Европейской комиссии. Проект Директивы, над которым мы работали, следовательно, может рассматриваться только как потенциальная модель того, как может выглядеть закон на уровне ЕС. Но юридически это не законопроект, это предложение не имеет обязательной силы. На данный момент комиссия инициировала публичные консультации в отношении защиты информаторов в ЕС, а после этого будет проведена правовая оценка, возможно ли предложить законодательство о защите информаторов на уровне ЕС. Предстоящий период очень важен для потенциальной защиты информаторов в Евросоюзе.

Similar Posts:

• Vigjilenca Abazi: “Whistleblowing is a Manifestation of Freedom of Expression”