Выбирать, делегировать или назначать?

Опубликовал Валентин Гефтер в 31/01/2017

Source: wikipedia.org

После президентских выборов 2016 года в США механизм выборщиков и шире –непрямые демократические институты гражданского участия – оказались в центре общественного внимания во всем мире. Насколько уместно, эффективно и справедливо можно формировать различные общественные структуры и институты при помощи нестандартных выборных практик и иных методов демократии участия – за рамками привычного всеобщего и равного избирательного права? Это касается и использования всякого рода цензов¹Так, в некоторых странах Европы до сих пор действуют нормы закона, связанные с запретами избирать и быть избранными для осужденных за уголовные преступления, что вызвало недавно жалобы в Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) из Соединенного Королевства и России с дальнейшей полемикой вокруг решений ЕСПЧ по ним. и системы выборщиков или иных «посредников» в качестве представителей мнения избирателей, и плюсов и минусов современных моделей таких процедур в жизни гражданского общества.

Казалось бы, система демократических выборов, тем более институт выборщиков, который далеко не общепринят в Европе и России, не столь актуальны в повестке дня России и ЕС. Многое в этих процедурах довольно архаично, присуще периоду «ранней» демократии нового времени и сохранилось в первую очередь в США. Вопрос в том, могут ли выборы как таковые и этот институт в частности оказаться защитой от популизма и манипуляций со ссылкой на общественное мнение. Особенно если считать, что «выборщики, видимо, осознают: их голоса весят много больше, чем бюллетени рядового избирателя. Что делает их заметно более ответственными при принятии решения»²См. Дискуссионный блог судьи ЕСПЧ Дмитрия Дедова, «Победа Трампа, или Через выборы к пониманию сущности демократии», 14 ноября 2016 г., http://www.president-sovet.ru/members/blogs/post/2654/. Это небесспорное утверждение требует проверки на «прочность», т. е. на соответствие принципам верховенства права и конституционному праву каждого на участие в управлении делами государства или других публичных институтов.

Для этого необходимо сопоставить систему выборщиков с другими демократическими процедурами нашего времени. Среди них, в первую очередь, то самое всеобщее, равное и прямое избирательное право, которое, однако, не везде распространяется на выборы во все органы власти и общественные структуры. В России так выбирают только президента, а другие институты власти выбираются или формируются на основе самых разных принципов и процедур (Отдельный вопрос – формирование высших судов в США или назначение судей и прокуроров в России и странах Европы).

Если обратиться к общественному самоуправлению, то есть формированию организаций и структур, не имеющих властных распорядительных полномочий, но при этом следующих решениям об их создании другими публичными институтами той же «природы», то надо признать, что применительно к ним даже в развитом гражданском обществе заметно меньше разработана система их легитимации путем выборов. И тут, по нашему мнению, особенно важно рассмотреть разные варианты того, что может быть предпочтительнее в каждом отдельном случае. Предоставив самим гражданам решать, как им лучше – выбирать или отбирать своих представителей или специалистов в тот или иной невластный институт, действующий от имени всех жителей страны.

Но и здесь полезно было бы определиться с наиболее развитыми, независимыми от групповых и/или частно-корыстных интересов способами формирования общественных институтов. Один из апробированных, в частности при формировании нынешнего Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, – интернет-рейтинговое голосование за предложенных широкой публике кандидатов с дальнейшим утверждением его состава самим Президентом. По разным принципам построены столь популярные в России различные советы или палаты, комиссии и иные совещательно-рекомендательные структуры, как формально самостоятельные, так и при органах власти.

Другим и, возможно, полярным примером является отбор общественников по типу квотирования от разных субъектов формирования представительных образований гражданского общества. Особенно это важно в федеративно устроенной стране со сложной структурой организации (центр, регион, район или город, малые поселения), когда трудно обеспечить равенство этих субъектов делегирования. Так, при формировании Общественной палаты РФ 40 членов утверждает президент страны, 85 представляют региональные общественные палаты и 43 члена – общественные организации. Особый интерес при этом представляют такие детали: первая треть (президентская) после своего назначения отбирает 43 общественников непонятно по какому принципу и от каких именно НКО. Другая особенность в региональной компоненте ОП РФ: как выбираются сами общественные палаты в 85 субъектах России.

При формировании именно таких структур используется последовательный, или ступенчатый механизм «назначенных сверху» выборщиков для того, чтобы на следующем этапе они выбирали из своих рядов или, что реже, из определенного круга, обычно руководителей разных НКО (при этом самовыдвиженцы могут быть представлены там только теоретически, что может произойти, и то редко, лишь на низших ступенях общественной лестницы).

И все же такого рода системы кажутся более предпочтительными, чем «прямые, равные и всеобщие» выборы, – хотя бы в ситуациях, когда цель публичного института не управление государством или иным сообществом, а проведение профессионального анализа и экспертная оценка состояния дел в конкретной сфере, касающейся прав и законных интересов всех граждан страны или региона. В сфере управления очень важна разработка конкурирующих между собой вариантов, которые необходимы на этапе, предшествующем принятию политических решений. Как же создавать структуры, способные работать в общественных интересах независимо от принимающих решения? Как делать эту работу, не передоверяя ее полностью академическим или другим экспертным кругам, которые заведомо тем или иным образом ангажированы и не могут не преследовать свои корпоративные и даже меркантильные интересы?

Использование системы выборщиков могло бы содействовать разрешению сразу нескольких проблем. Одна из них – отбор профессиональных и максимально независимых специалистов, которые не представляют никого, кроме себя и своих знаний. Такого рода эксперты занимаются разработкой и отбором проектов решений, которые будут позже приниматься другими людьми, облаченными полномочиями и ответственностью за их последствия.

Вторая задача – самостоятельный компетентный отбор властно-уполномоченных лиц с точки зрения их подготовленности, интеллектуальной и моральной принципиальности в выборе судьбоносных решений. Среди них могут быть мировые судьи или «народные» заседатели (шаффены), местные уполномоченные (шерифы) или прокуроры.

Третья задача состоит в том, чтобы выборщики в американском стиле «оформляли» итог выборов согласно воле избирателя, который ранее проголосовал за одного из нескольких кандидатов на политически значимый государственный пост. Роль выборщиков тут будет особо значима при незначительной, статистически неразличимой разнице в количестве голосов, когда с точки зрения легитимизации результата выборов необходимо принимать во внимание не одни лишь численные подсчеты голосов, но пересматривать с учетом мнения всех групп избирателей сам алгоритм подведения итогов. Прошедшие президентские выборы в США показали, что в подобных ситуациях нынешняя система выборщиков далека от идеала.

Важно и то, что в системе выборщиков задействовано сравнительно небольшое число людей, которые, в отличие от «всех подряд», характеризуются достаточным уровнем знаний и информированностью. Предполагается, что такой человек принимает решения более ответственно, чем «простые избиратели», кто часто без больших раздумий голосует за кандидатов, знакомых им понаслышке или просто приятных внешне.

«Демократия плохо изучена, – пишет судья Дмитрий Дедов, – и это касается всего мира. Мы еще плохо понимаем механизмы ее функционирования. А это касается в основном искусства принятия решения и результатов нашего выбора. Например, альтернативность кандидатов позволяет выбрать лучшего, а в случае с выбором судей это позволяет выбирать наиболее независимых судей. В России альтернативность, к сожалению, не является обязательной […]. Процедура выборов в судьи ЕСПЧ требует наличия трех кандидатур, которые должны быть равными по своему уровню компетенции. Чего же еще надобно? Другим тянуться бы к этому уровню […]. Мне кажется […], что ЕСПЧ становится более независимым, то есть процедура, напротив, подтвердила свою эффективность, но это не всем выгодно. Очевидно, что и в нашей стране процедуры выборов надо развивать»³См. Дискуссионный блог судьи ЕСПЧ Дмитрия Дедова, «Победа Трампа, или Через выборы к пониманию сущности демократии», 14 ноября 2016 г., http://www.president-sovet.ru/members/blogs/post/2654/.

Наш вывод и предложение для дальнейшего обсуждения: непрямые выборы и введение механизмов отбора для участия в них могут быть, по крайней мере, не менее справедливыми и демократичными, чем прямое, равное и всеобщее голосование. И это зависит от того, кого и куда выбирают или делегируют, каковы функции и полномочия избираемых публичных фигур – должностных лиц или общественных деятелей. Но в любом случае важны конкурирующие между собой кандидаты и ответственные избиратели, даже если их круг при использовании системы выборщиков сужается.