41 Session of the World Heritage Committee
В июле 2017 года в Кракове прошла 41-я сессия Комитета Всемирного наследия ЮНЕСКО. В этом году статусное мероприятие отличалось, с одной стороны, политизацией в вопросах, которые, казалось бы, весьма далеки от политики, а с другой — невиданной демократичностью по отношению к наблюдателям от НКО, которым в этом году охотно давали слово. Сессия ознаменовалась также неожиданными решениями, принятыми по целому ряду объектов мирового наследия.
Выгоды от участия
Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия — одно из тех международных соглашений, на которых базируется деятельность специализированного учреждения ООН по вопросам образования, науки и культуры — ЮНЕСКО (от англ. UNESCO — United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization). Конвенция была подписана в 1972 году и вступила в силу в 1975-м, а двумя годами позднее был учрежден Комитет Всемирного наследия — периодически ротируемый руководящий орган, который принимает все решения в рамках Конвенции, в том числе по включению в перечень Всемирного наследия новых природных или культурно-исторических объектов.
Основная задача Конвенции — способствовать сохранению и популяризации уникальных в своем роде объектов (будь то обширные природные территории или маленькие объекты, отдельные памятники культуры или истории или целые исторические города и местности).
С 1978 года ЮНЕСКО использовало шесть оценочных критериев, по которым определялась степень уникальности и значимости объектов. В 2002 году к ним добавились еще четыре. Например, что касается природного наследия, то оно должно включать в себя ландшафт исключительных эстетических качеств или представлять собой пример основных этапов истории, геологических или биологических процессов, либо же представлять значимость с точки зрения сохранения разнообразия животного и растительного мира. К памятникам культуры используются несколько иные подходы. Здесь учитываются не только и не столько эстетические качества архитектуры или чего-то еще, сколько взаимосвязь человеческих ценностей, историческая или техническая уникальность объекта.
В наши дни Список всемирного наследия включает почти тысячу объектов в 157 государствах-участниках, при этом сами объекты Всемирного наследия рассредоточены по миру достаточно неравномерно. Наибольшее количество их расположено в Италии, Китае, Испании, Франции, Германии, Мексике, Индии, Великобритании, России и США. (около 350 объектов, что составляет больше трети от всего мирового перечня).
Вполне объяснимо, что многие объекты Наследия являются и символами стран, в к которых они расположены, как острова Пасхи (Чили), Ангкор-Ват в Камбодже, Великая китайская стена, Версаль, Кельнский собор, афинский Акрополь, Тадж-Махал в Индии, Петра в Иордании, Чичен-Ица и Теотиуакан в Мексике, здание Сиднейской оперы в Австралии, московский Кремль и исторический центр Санкт-Петербурга в России и др.
Какие же преференции дает стране-участнице Конвенции включение новых объектов в список Всемирного наследия? Самый существенный плюс — реклама и привлечение внимания к стране мирового сообщества, в первую очередь туристического.
Кроме денег от туриндустрии, страна также может получить от ЮНЕСКО целевую помощь. Для этого у организации есть специальный фонд, который формируется добровольными и обязательными взносами стран-участниц, пожертвованиями, вкладами и даже вкладами частных лиц. Комитет Всемирного наследия может выделить из фонда долгосрочный кредит с низким процентом — например, на реставрацию памятника архитектуры, если таких денег нет у государства. В исключительных случаях такое государство может даже получить безвозмездную субсидию (особенно это актуально для небогатых развивающих стран). Также ЮНЕСКО всегда готово помочь консультациями, экспертами и оборудованием, если их подопечный объект в этом нуждается. Необходимость такой помощи, разумеется, нужно тщательно обосновать, а перед тем, как её получить — пройти череду научных, экономических и технических экспертиз (во многом из-за сложности процедуры, например, Россия за помощью не обращались ни разу, хотя объектов Наследия в РФ 25, и не все они в лучшем состоянии).
Существует также перечень требований и рекомендаций к странам-участницам, которые, в частности, должны периодически предоставлять в Центр Всемирного наследия (выполняет функцию секретариата) отчеты о состоянии объектов Наследия на своей территории, принимать и содействовать работе мониторинговых и консультационных миссий Центра Всемирного наследия и т.п.
Экологи не пускают в пущу лесников
На данный момент участницами Конвенции являются 172 страны, и это очень разные страны с точки зрения государственного устройства, политических и правовых систем, а также уровня демократии. Понятно, что сложно сравнивать, например, Германию и Узбекистан, однако главная цель любой международной конвенции — способствовать сближению законодательств, правоприменительных практик и в целом государственных политик в тех областях, которым, собственно, и посвящены те или иные международные соглашения.
Но это — в теории. Практика же такова, что единые требования зачастую разбиваются о разницу в экономическом положении, законодательствах стран-участниц и степень развития их гражданского общества. Между тем гражданское общество — важнейший фактор в деле сохранения Всемирного наследия, значение которого сегодня сложно переоценить. Чаще всего именно некоммерческие организации и неформальные объединения граждан куда больше заинтересованы в сохранении уникальных природных и исторических объектов, чем государственные органы.
Благодаря тому, что уже третий год подряд накануне сессий Комитета Всемирного наследия ЮНЕСКО немецкая НКО World Heritage Watch (она взяла на себя нелегкую миссию объединения некоммерческих организаций, которые занимаются проблемами Всемирного наследия в своих странах) проводит гражданские конференции, автор этих строк имел возможность воочию увидеть разницу в подходах и возможностях гражданского общества.
В этом году получилось так, что страна, принимающая сессию Комитета, Польша, оказалась в центре всеобщего внимания не только как страна-хозяйка, но и как государство, попытавшееся создать не очень хороший прецедент в истории Конвенции. Польские власти устами министра окружающей среды Яна Шишко заявили о намерении инициировать исключение национального парка «Беловежская пуща», который является частью одноименного лесного массива, из списка Наследия по причине невозможности вести здесь лесохозяйственную деятельность.
Необычное в этой инициативе буквально все. Во-первых, это первый случай, когда государство — участник Конвенции по своей инициативе добивается исключения объекта из списка. Во-вторых, в 2014 году Беловежская пуща была внесена в список ЮНЕСКО как единый польско-белорусский объект, исключить из него только «польскую» часть невозможно технически: в этом случае необходимо пересматривать всю номинацию (это примерно то же самое, как попытаться исключить из Всемирного наследия кусочек московского Кремля).
Наконец, польская сторона выступила с довольно странной инициативой: сначала вывести национальный парк из состава природного Наследия, а затем реноминировать эту территорию на включение в список Наследия культурного. Но, во-первых, за всю историю ЮНЕСКО было всего лишь несколько случаев исключения тех или иных объектов из списка Всемирного наследия, и то это не было добровольным решением стран-участниц (например, в 2009 году из списка был принудительно исключен немецкий город Дрезден — после того, как городское руководство приняло решение построить новый мост через реку Эльбу, что испортило исторический ландшафт).
Во-вторых, до сих пор не было прецедента столь радикального изменения номинации объекта, чтобы он из природного Наследия был переведен в категорию культурного или наоборот. Фактически же предложение министра Шишко можно было интерпретировать так: верните Беловежскую пущу в лесное хозяйство, которое мы называем местным «культурным наследием».
Поводом для этих инициатив стала история с жуком-короедом. Польские власти сообщили, что Беловежская пуща подверглась его массовому нападению. Было принято решение (официально — «в целях экологической безопасности») начать санитарные рубки — сначала в той части леса, что не входит в границы Всемирного наследия, а затем и в буферной зоне объекта ЮНЕСКО. Вначале план по вырубке составлял 63,5 тысячи кубометров древесины на 10 лет. Справились за четыре года и решили увеличить лимит сразу в пять раз. Местные экологи подняли большой шум, властям пришлось умерить аппетиты.
Проблема состояла еще и в том, что польская и белорусская части Беловежской пущи сильно разнятся по методам управления и природоохранной деятельности. На белорусской стороне вся территория — это большой национальный парк, и сохранность леса объявлена приоритетной. В польской части статус нацпарка имеют лишь примерно 17 процентов пущи — около 10,5 тысячи гектаров. Остальные части уникального леса находятся под управлением Государственной лесной службы, где основную роль играют лесничества.
Вспышку численности короеда польские власти сравнивают с эпидемией. Такой посыл кажется обывателю серьезным поводом для принятия мер. Однако, к счастью, в Польше есть довольно развитое гражданское общество и независимые СМИ, которое могут продвигать альтернативные точки зрения.
В прошлом году «Гринпис Польши», фонд «Дикая Польша» (Fundacja Dzika Polska), WWF Польши, организация Client Earth и ряд других, выступившие резко против планов лесников, подготовили независимый экспертный доклад, в котором научно обосновали, почему массовые санитарные рубки пойдут только во вред самому лесному массиву, который может лишиться способности к экологической саморегуляции — что будет способствовать еще более активному распространению жука-короеда.
Польские экозащитные организации развили активность на нескольких «фронтах»: начали плотно работать с Центром Всемирного наследия и Международным союзом охраны природы (экспертно-консультационный партнер ЮНЕСКО по вопросам природного Наследия) и подали жалобы в структуры Еврокомиссии на нарушение Польшей природоохранных актов ЕС.
Если в первом случае Польше грозили имиджевые потери (ведь страна лишилась бы единственного в своих границах объекта Всемирного природного наследия), то во втором случае — вполне конкретные финансовые и административные санкции со стороны Евросоюза.
«Тщательная исследовательская и аналитическая работа, проведенная коалицией организаций, обнаружила, что санитарные рубки — лишь предлог для заготовки древесины. По меньшей мере 78 процентов всей добытой в Беловежской пуще древесины в рамках «санитарных рубок» были коммерческой древесиной, попавшей на рынок. То есть проблема с жуком-короедом была лишь предлогом для увеличения лесозаготовок и увеличения чьих-то прибылей», — рассказал на конференции НКО, организованной World Herritage Watch, представитель Гринпис Польши Роберт Цыглицкий (Robert Cyglicki).
Грамотная лоббистская и экспертная работа защитников Беловежской пущи принесла плоды: в 2016 году в пуще побывала мониторинговая миссия ЮНЕСКО. В её состав вошел эксперт Международного союза охраны природы Люк Бас. Он согласился с доводами, что уникальный лес может потерять способность к естественному восстановлению, если продолжатся массовые рубки.
Впрочем, одной только экспертной работой польские экозащитники не ограничивались: была организована и шумная публичная кампания. Например, в апреле 2016 года активисты «Гринпис» провели две ночи на крыше Министерства охраны окружающей среды, требуя спасти Беловежскую пущу. На здании вывесили огромный транспарант «Вся Беловежская пуща — национальный парк».
Даже во время нынешней сессии Комитета Всемирного наследия, где должно было быть представлено предложение Польши по исключению леса из списка Всемирного природного наследия, местные экозащитники провели красочный театрализованный митинг.
Интересно, что рядом, отделенные полицейским кордоном, митинговали члены польской «Солидарности» и профсоюзов работников лесного хозяйства. «Политики» почти не произносили собственных речей, но как только их оппоненты начинали что-то говорить со сцены, тут же включали тревожную сирену и начинали свистеть в свистки. Защитники пущи принесли с собой креативные плакаты и костюмы, а их оппонентам подвезли загодя напечатанные совершенно одинаковые транспаранты.
Впрочем, полиция не вмешивалась ни в один, ни в другой митинг (все продолжалось более трех часов). А в это время за по другую сторону забора шло пленарное заседание Комитета Всемирного наследия. До конца сохранялась интрига, какое решение будет все-таки вынесено.
Надо сказать, в этом году Комитет как никогда прежде проявлял либерализм в отношении представителей НКО. Представителям неправительственных организаций было позволено не только свободно заходить в зал официальных делегаций и общаться с их представителями, но и выступить с двухминутной речью.
Наблюдатели от польских НКО, например, добились возможности сказать «последнее слово» непосредственно перед голосованием по Беловежской пуще. Возможно, именно это и сыграло решающую роль: Комитет вынес решение отложить вопрос по пуще на год и затребовал от правительства Польши более детальную информацию о причинах намерения лишить национальный парк «Беловежская пуща» статуса Всемирного наследия.
Экозашитники восприняли это как свою победу: когда было оглашено решение, большая часть зала аплодировала и обнималась. Это был очень трогательный момент, демонстрирующий, что гражданское общество способно быть серьезной силой.
«Последнее китайское предупреждение» для России
На фоне успешной компании польских «зеленых» интересно рассмотреть схожую ситуацию в России. На протяжении последних девяти лет Комитет Всемирного наследия обращал внимание российской стороны на различные проблемы и угрозы для объекта «Западный Кавказ» (куда входит Кавказский заповедник и ряд других охраняемых территорий в Краснодарском крае, Адыгее и Карачаево-Черкесии), среди которых отмечалось, в том числе, и строительство горнолыжного курорта в урочище Лунная Поляна, на склонах горы Фишт (в решениях Комитета курорт не фигурировал, поскольку официально российская сторона заявляла о строительстве горного «научного центра»), угроза рекреационного освоения и строительства объектов горнолыжной инфраструктуры на плато Лагонаки и в пределах Фишт-Оштенского горного массива, отсутствие буферной зоны вокруг объекта «Западный Кавказ», масштабные рубки леса в охранной зоне Кавказского заповедника .
В 2015 году к этим проблемам добавились новые: компания «Роза Хутор», которая владеет и управляет одноименным горнолыжным курортом в районе Красной Поляны (г. Сочи) и к которой имеет отношение российский олигарх Владимир Потанин, обратилась в правительство РФ с просьбой предоставить ей ряд участков Сочинского национального парка в аренду на 49 лет «для развития спорта и туризма». Участки переданы ряду зарегистрированных в кипрских офшорах компаниям. Собственником всех этих фирм, насколько известно, является холдинг «Интеррос» Владимира Потанина.
Ряд переданных земельных участков общей площадью чуть более 390 га находятся на территории бывшего Сочинского заказника (верховья реки Мзымты) и непосредственно примыкают к Кавказскому заповеднику. Перед Олимпийскими играми в Сочи в 2014 году российские власти обещали включить бывший заказник в состав Кавказского заповедника в качестве компенсации за экологический ущерб, нанесённый при подготовке к Играм-2014. Однако это обещание не было выполнено; напротив, российское Минприроды совершило ровно противоположные действия: в ноябре 2015 года министр Сергей Донской подписал приказы, меняющие Положение о Сочинском заказнике, и эту территорию, которая прежде имела заповедный режим, стало можно застраивать. А в марте 2017 года председатель правительства России Дмитрий Медведев распорядился передать ряд участков вблизи объекта Всемирного наследия ЮНЕСКО «Западный Кавказ» в аренду компаниям, связанным с горнолыжным курортом «Роза Хутор».
В 2014 году Россия подавала заявку на изменение границ объекта «Западный Кавказ» с тем, чтобы исключить оттуда большую часть плато Лагонаки и Фишт-Оштенского массива, а взамен включить в эти границы прилегающие к Кавказскому заповеднику участки Сочинского национального парка и Сочинского заказника. Заявка не успела дойти до рассмотрения по существу: годом позже российские власти неожиданно отозвали свои предложения (в этот же период «Роза Хутор» начала строить дорогу в верховья Мзымты).
Как бы то ни было, «Западный Кавказ» пока остается в границах 1999 года со всеми прежними нерешёнными проблемами и угрозами, и коалиция природоохранных организаций в лице «Гринпис России», WWF России, «Экологической Вахты по Северному Кавказу» и NABU-Кавказ уже не первый год добиваются включения этого объекта в список «Наследие под угрозой!», что означало бы многие неприятные вещи для российских властей: пришлось бы в частности, терпеть повышенное внимание к «Западному Кавказу» со стороны ЮНЕСКО, предоставлять отчеты и, конечно, нести имиджевые потери, которые при попытках развития горнолыжных курортов означали бы и потери финансовые.
Впервые шансы на внесение «Западного Кавказа» в список «Наследие под угрозой!» появились в 2008 году, когда несколько олимпийских объектов планировалось построить рядом с Кавказским заповедником. Тогда Владимир Путин пошел на встречу «зеленым» и распорядился «отодвинуть» спортивные сооружения подальше от объекта ЮНЕСКО: в то время российские власти еще были готовы вести диалог с природоохранными НКО. В последующие годы началось ужесточение законодательства о некоммерческих организациях, апофеозом чего явились законы об НКО-«иностранных агентах» и «нежелательных организациях», не говоря уже о том, что началась беспрецедентное давление на немногие оставшиеся в России независимые СМИ, было принято драконовское законодательство о публичных акциях, а спецслужбам были предоставлены практически неограниченные полномочия по слежке за гражданскими активистами и общественными объединениями.
Против «Гринпис России», WWF России и, в частности, «Экологической Вахты по Северному Кавказу» была развернута дискредитационная компания в подконтрольных государству СМИ, «Гринпис» также попал под усиленный надзор спецслужб после истории с судном Arctic Sunrise, а «Экологическую Вахту» в прошлом году признали «иностранным агентом» и обложили крупными штрафами.
Естественно, в таких условиях российским «зеленым» НКО приходится искать иные методы и подходы к защите объектов Всемирного наследия и мониторингу выполнения Россией своих международных обязательств. Здесь, в отличие от Польши и других стран ЕС, приходится делать упор не на публичные акции, а на непубличную адвокационную (advocacy) работу с ЮНЕСКО, МСОП, программой ООН по окружающей среде.
В частности, накануне 41-й сессии Комитета Всемирного наследия коалиция российских «зеленых» НКО выступила с совместным заявлением, в котором, стараясь избегать «политических» оценок и выводов, чтобы не попасть под очередной виток репрессий, просто проанализировали и обобщили то, как Россия выполняла (точнее сказать, не выполняла) прежние решения Комитета по объекту «Западный Кавказ». Экологические организации потребовали учесть факт систематического неисполнения Россией своих обязательств, а также попросили прислать на Кавказ мониторинговую миссию.
Экологические НПО, в частности, потребовали учесть факт систематического неисполнения Россией прежних решений по «Западному Кавказу», а также указали на необходимость назначения мониторинговой миссии для оценки угроз для этой территории и изучения ее текущего состояния.
Что же получилось на выходе? В своем решении 41 COM 7B.8 по объекту «Западный Кавказ» Комитет выразил обеспокоенность в связи с принятыми не так давно поправками в российское законодательство, открывшими серьёзные лазейки для застройки любых заповедников, в том числе тех, которые являются частью Всемирного наследия. Напомним, что в конце июня 2016 года Госдума приняла поправки к закону «Об особо охраняемых природных территориях» (ООПТ). Новый закон, вступивший в силу 3 июля 2016 года, разрешает создавать на территории всех российских заповедников так называемые «биосферные полигоны». Раньше «биосферными полигонами» называли участки вне заповедников — как раз их и включали в состав заповедников, и они предназначались для ведения экологически щадящих видов хозяйственной деятельности (ограниченный выпас скота, пеший туризм и т.п.) в сочетании с охраной ландшафтов и экосистем.
Кроме того, Комитет в очередной раз напомнил российским властям о недопустимости строительства горнолыжных курортов на плато Лагонаки и на территории Фишт-Оштенского горного массива, а также затребовал подробную информацию «о любых существующих планах развития крупномасштабной туристической и спортивной инфраструктуры в пределах объекта Наследия». Эти сведения Россия должна представить в Центр Всемирного наследия не позднее 1 февраля 2018 года.
Фактически, России в очередной раз сделали «последнее китайское предупреждение», которое, в отличие от предыдущих, действительно уже может стать последним, и в 2018 году «Западный Кавказ» будет включен в позорный список.
Повод усилить работу
Решения, вынесенные на 41-й сессии Комитета Всемирного наследия по польскому и российскому объектам — не повод расслабляться экологам обеих стран. Напротив, это повод активизировать работу: еще плотнее работать со СМИ, участвовать в публичных дискуссиях, готовить экспертные статьи и доклады.
На примере сравнения ситуаций с Беловежской пущей и «Западным Кавказом» хорошо видно, как именно демократические нормы и процедуры содействуют природоохранной деятельности: ведь одно дело, когда государство, делая ошибочные действия, готово воспринимать альтернативные точки зрения, не душить «неправильные», с его точки зрения, мнения в СМИ, давать общественности возможность проводить публичные акции, и совсем другое — когда государство откровенно лоббирует интересы крупного бизнеса и не только не готово выслушивать критику, но старается всеми правдами и неправдами «нейтрализовывать» самих критикующих.
В таком случае эффективность усилий гражданского общества в среднем значительно ниже, однако это вовсе не повод опускать руки — нужно искать новые методы и подходы с учетом необходимости заботиться и о своей собственной безопасности (ведь она — залог продолжения работы). В конце концов, мы имеем дело с несопоставимыми временными масштабами: авторитарные режимы приходят и уходят, а природа остается.
Similar Posts:
