Национальный суверенитет или международное право? Последнее слово российской Конституции

Опубликовал Виктория Березюк в 09/11/2020

15 января 2020 года президент Путин в послании Федеральному собранию РФ призвал внести в Конституцию России поправки, которые закрепят приоритет Основного закона над решениями наднациональных органов (в данном случае под такими органами в первую очередь подразумевался Европейский Суд по правам человека, ЕСПЧ). Это предложение президент позже объяснил тем, что ЕСПЧ «иногда выносит явно неправовые вердикты». В итоге в статью 79 Конституции РФ были внесены поправки в следующей формулировке: «Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению в РФ». Интересно, что эта идея в России не стала новой и что российские эксперты, много лет призывавшие внести подобную поправку в Конституцию, в обоснование своей позиции ссылались на опыт Германии, в частности, на позицию Федерального Конституционного Суда Германии (ФКС) по делу Görgülü. В ФРГ среди юридического сообщества ¹Klein, Karen. Der Fall Görgülü. Ein Sorgerechtsstreit schreibt Rechtsgeschichte. Röhrig Universitätsverlag. 2020 и в СМИ уже много лет не утихают споры по поводу этой судебной тяжбы, в которой была поднята проблема «предела уступчивости» в отношении решений наднационального судебного органа, стоящего на страже прав человека.

Политическая и экономическая подоплека

Каждая инициатива таких масштабов имеет политическую, экономическую и юридическую стороны.

Что касается политической точки зрения, представители российской власти не раз высказывали недовольство членством страны в Совете Европы и судебной практикой ЕСПЧ по жалобам российских граждан. Разногласия между Россией и Советом Европы достигли апогея в 2014 году, когда были ограничены права российской делегации в ПАСЕ. После этого на высшем уровне несколько раз обсуждался вопрос о выходе России из организации ²«Матвиенко заявила о желании России выйти из Совета Европы»‍. РИА «Новости», 20.09.2018; «Лавров заявил о готовности России выйти из Совета Европы»‍. «Ведомости», 16.10.2018. Формально конфликт был улажен в 2019 году, но можно ли считать его полностью исчерпанным? Периодически с российской стороны высказывается позиция, что отдельные решения ЕСПЧ политизированы, нарушают суверенитет страны и не учитывают национальную специфику, а поэтому стоит ли их исполнять? ³«В Госдуме назвали политизированным решение ЕСПЧ по делу «Кировлеса»». РИА «Новости», 23.02.2016; «Страсбургский суд обвинили в подрыве конституционного строя России». «Ведомости», 07.02.2017; «В Госдуме назвали политизированным решение ЕСПЧ по делу «Ушаков против РФ»». РИА ФАН, 18.06.2019; «Володин: Решения ЕСПЧ зачастую носят политизированный характер». «Комсомольская правда», 14.04.2017

«Решения ЕСПЧ зачастую носят политизированный характер». В. Володин (председатель Государственной Думы РФ)

«Мы никогда не передавали такую часть своего суверенитета, суверенитета России, которая позволяла бы любому международному, иностранному суду выносить решения, изменяющие наше национальное законодательство». Д. Медведев (экс премьер-министр РФ, экс-президент РФ)

«У нас созревает внутреннее решение выйти из Совета Европы». В. Матвиенко (председатель Совета Федерации РФ)

С экономической точки зрения, учитывая валютный курс, в российском бюджете далеко не всегда заложена сумма, достаточная для компенсации выигравшим в ЕСПЧ заявителям. Самый показательный пример — 2014 год, когда Россия должна была выплатить почти 2 млрд евро компенсации лишь по одному делу. До сих пор ни в одном из ежегодных бюджетов не заложена сумма на выплаты по данному решению; эта сумма в принципе составляла почти 1 % от всех планируемых расходов годового бюджета, что ощутимо для национальной экономики. Поэтому у многих не вызвала удивления попытка российских законодателей на уровне Конституции закрепить лазейку, позволяющую России не признавать решения ЕСПЧ. Но посмотрим на проблему с юридической точки зрения.

С чего все начиналось

Гельмут Филипп Ауст, профессор Свободного университета Берлина, говорит: «Создается впечатление, что запланированные поправки носят символический характер и лишь закрепляют то, о чем Конституционный Суд РФ уже не раз высказывался — что Конституция может быть выше международно-правовых обязательств. К этому можно относиться по-разному. Меня беспокоит, что это может послужить сигналом к тому, что теперь международно-правовые обязательства будут восприниматься Россией менее серьезно, чем раньше». ⁴Личное интервью с доктором Гельмутом Филипомп Аустом, профессором Свободного университета Берлина, 9 марта 2020 года.

Действительно, идея о закреплении на уровне Конституции приоритета основного закона над нормами международного права не является новой. Предпосылки для этого шага формировались в правовой действительности страны несколько десятилетий. Диалог между ЕСПЧ и Конституционным Судом РФ (КС РФ), который в какой-то момент превратился в диспут, положил начало разговорам о «пределе уступчивости» международным обязательствам еще в 2010 году, а в 2015 году со стороны председателя Следственного комитета РФ звучало предложение исключить из Конституции РФ норму о приоритете международного права ⁵Исключительное право. Александр Бастрыкин предлагает исключить из Конституции РФ нормы о приоритете международного права. «Российская газета», 23.07.2015.

Первое серьезное столкновение между решением ЕСПЧ и национальным правом РФ произошло в связи с «делом Маркина» в 2013 году ⁶Подробнее о «деле Маркина» можно прочесть здесь: «КС РФ поставил свои решения выше международных». «Российская газета», 07.12.2013. Истец проиграл дело в Конституционном Суде, но выиграл в ЕСПЧ. Это вызвало большой общественный резонанс. Председатель КС РФ посчитал решение Европейского Суда «выходящим за рамки его компетенции и урезающим законодательные права государства, а равно его автономию». Дело попало в КС РФ во второй раз, и на этот раз суд указал ⁷Постановление Конституционного Суда РФ от 06.12.2013 N 27-П «По делу о проверке конституционности положений ст. 11 и пп. 3 и 4 части четвертой ст. 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом президиума Ленинградского окружного военного суда», что он будет считаться с позицией международного судебного органа, но последнее слово в случае противоречий останется все же за российской судебной инстанцией. Конечно, данный спор не прошел бесследно. Уже через год КС РФ на законодательном уровне получил (Федеральный конституционный закон от 04.06.2014 N 9-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» и Федеральный конституционный закон от 14.12.2015 N 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»»)) полномочия проверять решения ЕСПЧ, а еще через год заявил ⁸Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2015 N 21-П «По делу о проверке конституционности положений ст. 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», пп. 1 и 2 ст. 32 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», чч. 1 и 4 ст. 11, п. 4 ч. 4 ст. 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, чч. 1 и 4 ст. 13, п. 4 ч. 3 ст. 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, чч. 1 и 4 ст. 15, п. 4 ч. 1 ст. 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и п. 2 ч. 4 ст. 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы», что Россия в определенных случаях может отступить от выполнения обязательств по исполнению решений наднационального судебного органа.

В целом нельзя сказать, что Россия активно пользуется этим механизмом и КС РФ постоянно признает решения ЕСПЧ неисполнимыми в связи с противоречиями Конституции. За все время существования такой возможности было вынесено всего два решения о невозможности или частичной невозможности исполнения решений ЕСПЧ в России — по делу ЮКОСа ⁹Постановление Конституционного Суда РФ от 19.01.2017 N 1-П «По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года по делу «ОАО «Нефтяная компания «ЮКОС»» против России» в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации и по делу Гладкова и Анчугова ¹⁰Постановление Конституционного Суда РФ от 19.04.2016 N 12-П «По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу «Анчугов и Гладков против России» в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации», причем последнее все же было исполнено Россией в 2019 году. В то же время вызывает интерес опыт Германии, на который ссылался КС РФ ¹¹Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2015 N 21-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», пп. 1 и 2 ст. 32 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», ч. 1 и 4 ст. 11, п. 4 ч. 4 ст. 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, чч. 1 и 4 ст. 13, п. 4 ч. 3 ст. 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, чч. 1 и 4 ст. 15, п. 4 ч. 1 ст. 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и п. 2 ч. 4 ст. 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы», обосновывая, в каких случаях Россия может отступить от исполнения решений ЕСПЧ. Присмотримся к этому опыту повнимательнее.

Карлсруэ «подстриг крылья» Страсбургу? Как в России ссылались на дело Görgülü

В начале 2000-х годов юридическую общественность всколыхнуло судебное разбирательство, которое впоследствии стало своего рода ориентиром для многих судов по всему миру. Тогда гражданин Турции — отец рожденного немецкой гражданкой ребенка узнал о его существовании, только когда ребенок после отказа матери попал в приемную семью. Заявителю вначале не удалось отстоять свое право на воспитание сына. Не добившись успеха в германских судах, в том числе в ФКС, мужчина обратился в ЕСПЧ, который призвал учитывать мнение отца в определении судьбы детей. Далее в связи с тем, что германские суды вопреки решению ЕСПЧ вновь отказались признавать право заявителя на общение с сыном, гражданин вновь обратился в ФКС Германии. ФКС Германии вынес решение ¹²BVerfG, 2. Senat, Beschluss v. 14.10.2004 – 148/04, на которое и ссылаются российские эксперты: «Что делает ФКС Германии? Суд говорит: «Будем учитывать решение Европейского суда, но поступать будем в соответствии со своей Конституцией» ¹³Стенограмма круглого стола, посвященного 20-летию учреждения Конституционного суда Российской Федерации. Москва, Российская академия правосудия, 15 декабря 2010 г..

Немецкие юристы, зная, что многие страны, в том числе Россия, взяли данное решение за образец, призывают относиться к нему с большой осторожностью. Профессор Гельмут Филипп Ауст говорит: «ФКС Германии в деле Görgülü действительно намекнул на ограничения открытости Основного закона (Конституции) по отношению к Конвенции. В то же время ФКС никогда не приводил в действие эти ограничения. Был принят целый ряд решений, начиная с Görgülü и заканчивая запретом на забастовки для госслужащих, в которых прослеживается курс на столкновение с ЕСПЧ, однако при этом ФКС всегда подчеркивал необходимость уважения международно-правовых обязательств и учета Конвенции. Я не большой приверженец такой практики ФКС по той причине, что не только Россия, но и другие страны используют это решение как некий шаблон, в котором, по их мнению, Конституционный Суд Германии говорит, что не обязательно подчиняться Конвенции. Но это не совсем так: ФКС не дал повода думать, что последнее слово осталось за национальным суверенитетом. Возможно, когда видишь, как такая судебная практика может быть рецепиирована другими государствами без учета контекста, не стоит расставлять подобные акценты в решениях». Профессор подчеркивает, что в Германии (по состоянию на март 2020 года) не было случаев неисполнения решений ЕСПЧ, которые в их истолковании противоречили основному закону. Кроме того, в иных судебных процессах, где шла речь о соотношении национального права и международного, ФКС также четко подчеркнул особую важность договоров по правам человека. ¹⁴Личное интервью с доктором Гельмутом Филипомп Аустом, профессором Свободного университета Берлина, 9 марта 2020 года.

Чем закончилось дело Görgülü? Хотя ФКС Германии подчеркнул в теории принцип государственного суверенитета, он указал, что задача национальных судов — тщательно имплементировать решения ЕСПЧ в соответствующую область права, а не игнорировать их. По сути Конституционный суд ФРГ разрешил спорное дело в соответствии с позицией ЕСПЧ. Дело было пересмотрено, и решение ЕСПЧ было исполнено, что в 2009 году констатировал Комитет министров Совета Европы. Германский Бундестаг, анализируя правовые последствия этого дела, разъяснил ¹⁵Deutscher Bundestag. Bedeutung der Europäischen Konvention für Menschenrechte und der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte für die deutsche Gesetzgebung. Ausarbeitung. 2016, что если Германия являлась стороной в разбирательстве, в ходе которого было установлено нарушение Конвенции, то в соответствии с международным правом она обязана исправить установленное нарушение. Это обязательство распространяется на всех обладателей суверенной власти, в том числе на законодательную.

Статистика демонстрирует, что Германия является практически образцом в вопросе исполнения решений ЕСПЧ. Это подтверждается и тем, что доля жалоб, поступающих в международный суд против страны и тем более принимаемых судом к рассмотрению, достаточно мала: так, если против России в 2019 году было подано 12782 жалобы, то против Германии — 584. В пересчете на 10 тыс. населения в Германии было подано всего 0,07 жалобы, ниже значение только у Великобритании — 0,05. В России этот показатель составляет 0,89. За год по делам заявителей из ФРГ было вынесено восемь решений, и ни в одном не было признано, что страна нарушает Конвенцию о защите прав человека. Для сравнения, по делам заявителей из России было вынесено 198 решений, и в 186 из них было признано наличие хотя бы одного нарушения страной Конвенции о защите прав человека. В отличие от России, против Германии выносится небольшое количество решений, выявляющих старые структурные проблемы, что также свидетельствует о более совершенном механизме имплементации решений международного судебного органа в национальную правовую систему.

Какие же из этого следуют выводы?

Можно ли говорить о том, что именно после внесения поправок в Конституцию решения ЕСПЧ перестанут исполняться Россией, и страна выйдет, к примеру, из ПАСЕ? Вряд ли. Механизм, позволяющий России отступить от своих обязательств по исполнению решений международного суда, существует в стране с 2015 года, и пока в его рамках было вынесено всего два вердикта о невозможности или частичной невозможности исполнения решений европейского судебного органа, более того, одно из этих решений ЕСПЧ все же было в итоге исполнено. Несмотря на удручающую статистику, в целом нельзя говорить о принципиальном нежелании России принять систему европейской защиты прав человека. Не менее чем в четверти своих постановлений Конституционный Суд РФ обращался к Европейской конвенции о защите прав человека и решениям ЕСПЧ. Так, со ссылками на международные обязательства РФ было признано неприемлемым применение смертной казни. С 2010 года действует закон, позволяющий гражданам получить в суде компенсацию за необоснованно долгое рассмотрение дела (закон был принят после массовых жалоб в Страсбург на волокиту при отправлении правосудия). Также с целью исполнить решения Страсбургского арбитра были приняты значительные поправки в уголовно-процессуальный кодекс и иные нормативные акты.

В то же время в принципе вызывает вопрос наличие механизма, позволяющего отказаться от исполнения решений ЕСПЧ, и ссылка в его обоснование на дело Görgülü. Несмотря на то, что немецкая и российская правовые системы имеют много общего, это не означает, что решения национального конституционного суда одной из стран могут быть без учета всех обстоятельств переложены на право другой. Немецкое юридическое сообщество придерживается мнения, что российская сторона со ссылкой на немецкий опыт воспользовалась механизмом, который в Германии, по сути, не применялся.

В целом стоит упомянуть, что, подписывая Конвенцию, государство-участник добровольно накладывает на себя обязательство по соблюдению договора и обеспечению наивысшего стандарта защиты прав своих граждан. И этот стандарт должен быть интернациональным. В противном случае Конвенция может потерять свой смысл, а ЕСПЧ — стать органом, принимающим решение по указке национальных судов отдельной страны в конкретном случае.