Загрязнение морей пластиком — поможет ли нам закон?

Опубликовал Дарья Василевская в 22/10/2018

Source: ticotimes.net

По прогнозам Всемирного экономического форума, к 2050 году в мировом океане будет больше пластика, чем рыбы ¹«The New Plastics Economy. Rethinking the future of plastics» , World Economic Forum, 2016, p. 7, http://www3.weforum.org/docs/WEF_The_New_Plastics_Economy.pdf, accessed September 22, 2018.. Производство пластмасс выросло с 15 миллионов тонн в шестидесятых годах до 311 миллионов тонн в 2014 году и, как ожидается, утроится к 2050 году. Уже сейчас пластик составляет 80% от всего мусора, плавающего в океанах ²Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European economic and social Committee and the Committee of the regions « A European strategy for plastics in a circular economy», Brussels, 16.1.2018 COM(2018) 28 final, p. 1.. Хотя предотвращение загрязнения морской среды отходами обеспечивается несколькими правовыми документами на международном, региональном и национальном уровнях, эффективность таких инициатив пока остается под вопросом. На сегодняшний день не существует конвенции, напрямую посвященной решению проблемы загрязнения морей пластиком. Таким образом, на международном уровне не предусмотрены ни унифицированные механизмы регулирования, ни механизмы контроля в данной сфере. Ввиду того, что причинами морского загрязнения являются как наземные, так и водные источники, в этой статье будут рассмотрены меры, направленные напрямую против морского загрязнения, и более общие меры по сокращению производства, продажи и потребления пластика, которые, несомненно, играют роль в уменьшении морского загрязнения.

Еще в 2015 году Генеральная Ассамблея ООН приняла Повестку дня в области устойчивого развития, согласно которой к 2025 году необходимо «обеспечить предотвращение и существенное сокращение любого загрязнения морской среды, в том числе вследствие деятельности на суше, включая загрязнение морским мусором». Однако реализация этой цели кажется очень сложной, учитывая, что на национальном уровне системы управления отходами и соответствующие законодательные акты очень сильно разнятся. Для достижения этой цели необходимо решить ряд проблем — не только с точки зрения неразвитой инфраструктуры, но и с точки зрения объемов произведенного пластика и его жизненного цикла. Так, пластик может производиться, продаваться, использоваться, перерабатываться или утилизироваться в разных регионах и воздействовать на различные экосистемы, нанося непредсказуемый ущерб окружающей среде.

Ежегодно в Европе производится 25 млн. тонн пластиковых отходов, и менее 30% этих отходов собирается на переработку ³Там же.. Значительная часть накопленных отходов отправляется на переработку в развивающиеся страны, где их судьба остается неизвестной. По данным Европейской комиссии, производство пластика и сжигание пластмассовых отходов ежегодно приводит к выбросу около 400 миллионов тонн CO₂. Во всем мире от 5 до 13 миллионов тонн пластика каждый год попадает в океаны. Таким образом, эта индустрия имеет последствия для здоровья человека, окружающей среды и, в особенности, для морского биоразнообразия. Многочисленные виды животных, в том числе беспозвоночные, морские птицы, черепахи, тюлени, морские львы, киты и рыбы, проглатывают пластиковые отходы или запутываются в них, что ограничивает их движения, вызывает нарушение репродуктивных функций, рваные раны, язвы и смерть ⁴TROUWBORST A., «Managing Marine Litter : Exploring the Evolving Role of International and European Law in Confronting a Persistent Environmental Problem» // Utrecht Journal of International and European Law 27(73), 2011, p. 7..

Яркой иллюстрацией проблемы пластикового загрязнения является Большое тихоокеанское мусорное пятно, которое также называют «седьмым континентом», куда океанические течения приносят мусор со всех концов Земли. Особые опасения вызывает микропластик, который при попадании в пищевую цепочку представляет риск для здоровья человека и, в частности, приводит к гормональным нарушениям. Несмотря на то, что на данный момент технологии в сфере очистки океанов от уже попавшего в них крупного пластикового мусора активно разрабатываются частными компаниями, их деятельность поможет лишь частично решить проблему почти неуловимого микропластика. Юридический ответ на данную проблему по сей день остается разобщенным и малоэффективным, хотя новые правовые инструменты регулярно разрабатываются. Вопрос пластикового загрязнения рассматривается по-разному в развитых и развивающихся странах, в разных регионах и городах. Определяющую роль в активности различных государств в сфере анти-пластиковой политики играют наличие выхода к морю и осведомленность населения в вопросах загрязнения. Мы собрали несколько примеров, чтобы проиллюстрировать текущее положение дел.

Международное регулирование

Изначально международное право не рассматривало вопрос пластикового загрязнения как такового, то есть пластик входил в категорию всех остальных отходов, которые могут быть опасны для морских экосистем. К примеру, еще в 1982 г. Конвенция ООН по морскому праву обязала государства развивать законодательную базу для предотвращения, сокращения и контроля загрязнения морской среды в результате удаления отходов с конструкций или судов, находящихся в море ⁵Статья 210 (1).. Однако, согласно Конвенции, государство может дать разрешение на сброс отходов в море в пределах своей территории, если это было предварительно согласовано с другими странами, которые могут пострадать от подобной деятельности ⁶Статья 210 (5).. Но учитывая, что загрязнение мирового океана отходами, и в особенности пластиком, очень сложно проконтролировать, как сложно и определить источник этого загрязнения, меры, предусмотренные Конвенцией для урегулирования этой проблемы, представляются неэффективными.

Если смотреть на более современные международные инструменты, то помимо вышеупомянутой Повестки дня в области устойчивого развития от 2015 г. в рамках ООН был также подготовлен Проект резолюции в отношении морского мусора и микрочастиц пластмасс. Была создана специальная рабочая группа, которая занимается изучением препятствий на пути борьбы с морским мусором и микропластиком, определением ответных мер, а также различных экономических, социальных и экологических издержек выбранной стратегии реагирования. На последнем заседании рабочей группы в мае 2018 г. была подчеркнута важная роль как государственных, так и частных инициатив в борьбе с загрязнением.

Впрочем, частные инициативы в этой сфере уже не редкость. Так, например, в 2017 году было заключено Межпрофессиональное соглашение о предотвращении выбросов микропластика в водную среду при промывке синтетических тканей. Кроме того, крупные мировые бренды тоже принимают экологичные решения: McDonald’s планирует отказаться от пластиковых трубочек в своих ресторанах на территории Ирландии и Великобритании до 2019 года, а IKEA — вывести из продажи одноразовый пластик в своих магазинах и ресторанах к 2020 году. Подобные инициативы очень важны, так как микропластик и более крупный одноразовый пластик попадают в реки, а через них и в океан. Чем больше крупных торговых сетей отказываются от пластика, тем меньше этого пластика в конечном итоге попадает в океан.

Евросоюз и развитые страны

На региональном и национальном уровнях работа тоже идет. За 2018 год Евросоюзом было разработано несколько документов, которые нацелены на сокращение загрязнения морей и использования одноразового пластика. Так, в проекте директивы ЕС «О сокращении воздействия определенных пластмассовых изделий на окружающую среду» ⁷Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the Reduction of the Impact of Certain Plastic Products on the Environment, Brussels, 28.5.2018 COM(2018) 340 final. предусмотрены различные меры относительно основных пластиковых изделий, которые обычно попадают в морскую среду (контейнеры для еды, одноразовые стаканчики, резиновые воздушные шары и пластиковые держатели для них, пакеты, табачная продукция, предметы личной гигиены и т.д.). Для каждого предмета предусмотрены определенные меры, которые включают в себя сокращение потребления, рыночные ограничения, привлечение производителей к ответственности, повышение осведомленности населения о вреде данной продукции (см. таблицу ниже). Кроме того, в этом году Еврокомиссия разработала стратегию ЕС по применению механизмов круговой экономики к пластиковой продукции ⁸Сommunication From the European Commission, «A European Strategy for Plastics in a Circular Economy», Brussels, 16.1.2018 COM(2018) 28 final..

Аналогичные тенденции наблюдаются в некоторых городах США. Например, Сан-Франциско стал первым городом, в котором еще в далеком 2007 году запретили пластиковые пакеты. Два года спустя в Вашингтоне была введена плата за полиэтиленовые пакеты в размере 5 центов (примерно 3,5 рубля), а в декабре 2018 года Бостон также планирует запретить обычные пластиковые пакеты, сохранив при этом плату в размере 5 центов на биоразлагаемые или бумажные пакеты, чтобы побудить потребителей переходить на многоразовые сумки для покупок. Всего в США уже несколько сотен городов и муниципалитетов присоединились к движению по запрету пластиковых пакетов.

Наряду с другими развитыми странами Австралия и Новая Зеландия также присоединились к борьбе с пластиковой эпидемией. В июле 2018 года в Австралии ввели полный запрет на полиэтиленовые пакеты, а Новая Зеландия примет эстафету со следующего года. Тогда как запрет пластиковых пакетов или введение платы за их использование явно продемонстрировали свою эффективность для снижения их потребления во время покупок в супермаркетах, решение проблемы с использованием других одноразовых пластиковых предметов пока откладывается и не демонстрирует ощутимых результатов. Несмотря на то, что с момента введения платы за полиэтиленовые пакеты в некоторых государствах спрос на них упал вплоть до 86%, борьба с массовым потреблением этого привычного атрибута — лишь малая часть того, что должно быть сделано для сокращения загрязнения морей.

Что есть в Европе и чего нет в России

Для сравнения Евросоюза и России рассмотрим более подробно внутреннее законодательство стран — членов ЕС на примере Франции, которая ведет активную работу по внедрению и совершенствованию раздельного сбора мусора с 2011 года. Помимо того, что во Франции есть экологический кодекс и Хартия по окружающей среде, которая имеет силу конституционного закона и закрепляет основные принципы экологического права (такие как принцип предотвращения экологического вреда, принцип устойчивого развития, принцип предосторожности и т.д.), там также есть специальный закон, предусматривающий регулирование пластикового загрязнения ⁹Loi transition énergétique : https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=A9EFD72755B813B6E99E38ED0C4A1E20.tplgfr21s_2?cidTexte=JORFTEXT000031044385&categorieLien=id.

Этот закон подразумевает постепенное включение всех видов пластика в систему раздельного сбора мусора и его дальнейшей переработки к 2022 году. К январю 2020 года планируется полный отказ от одноразовых пластиковых стаканов и тарелок, если они не могут быть компостированы в бытовых условиях. С 2016 года запрещена продажа и бесплатная выдача одноразовых пластиковых пакетов на кассах магазинов, а с 2017-го запрещены одноразовые пластиковые пакеты, предназначенные для упаковки товаров в торговых точках, за исключением пакетов, полностью или частично состоящих из биоматериалов.

Отдельным декретом установлено минимальное количество биоматериалов, которые должны содержаться в таких пакетах. Кроме того, введен запрет на так называемые оксо-биоразлагаемые пакеты, то есть обычные пластиковые пакеты, покрытые специальным раствором для их более быстрого разложения. Такие пакеты не усваиваются микроорганизмами и не могут быть компостированы согласно действующим нормам. Кроме того, в том же году была запрещена отправка рекламных объявлений, журналов и газет по почте, если они упакованы в небиоразлагаемый и некомпостируемый пластик. Запланирован также отчет парламента о влиянии новых правил на окружающую среду и экономику страны.

В России нет экологического кодекса, как нет и законов, регулирующих пластиковое загрязнение. В Российской Конституции не закреплены важнейшие принципы экологического права. По сути Конституция не гарантирует ничего, кроме права на здоровую окружающую среду в статье 42 и обязательства сохранять природу, природные богатства и окружающую среду в статье 58. Однако с января 2019 года в силу вступают изменения к закону «Об отходах производства и потребления», согласно которым органы местного самоуправления имеют полномочия по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке и утилизации твердых коммунальных отходов ¹⁰Статья 8 в редакции закона от 29 июля 2018 г.. Учитывая, что теперь подобные решения будут приниматься на местном уровне, граждане и НПО смогут принять более активное участие в вопросах развития инфраструктуры по раздельному сбору мусора и определению мест накопления и переработки собранных отходов.

То есть движение в сторону раздельного сбора отходов есть, но остается неуверенным. Закон не возлагает на органы местного самоуправления обязанность по организации раздельного сбора мусора, а лишь дает им соответствующие «полномочия», что явно не добавляет особого веса поправке. Кроме того, для получения финансирования на строительство и реконструкцию объектов накопления отходов местные власти должны подготовить инвестиционную программу и пройти через ряд бюрократических процедур, чтобы просто иметь возможность поставить контейнеры для сбора мусора. Наиболее остро этот вопрос стоит в прибрежных городах, в которых несобранные вовремя пластиковые отходы рискуют очень быстро попасть в море.

Но не оставим без внимания и положительные тенденции. В этом году, в преддверии изменений в законодательстве, в нескольких российских городах (например, в Сочи и некоторых городах Подмосковья) установили контейнеры по раздельному сбору мусора. Однако ни вышеупомянутое французское законодательство, ни новая редакция российского закона не содержат положений, которые уделяют внимание жизненному циклу пластика и предотвращению его попадания в морскую среду, что нельзя сказать о предложении директивы ЕС, в которой этим вопросам уделено особое внимание.

Стоит также отметить инициативы по отказу от пластика со стороны частных российских компаний. Летом этого года Ассоциация компаний розничной торговли, в которую входят такие торговые сети как «Пятерочка», «Перекресток» и «Карусель», «Магнит», «Лента», «Ашан» и «Дикси», сообщила о переговорах об отказе от пластиковых пакетов и замене их на бумажные или тканевые сумки. Несмотря на попытки компаний проявить социальную ответственность, стоить подчеркнуть необходимость разумного планирования перехода на более экологичную упаковку. Считается, что с точки зрения выброса углекислого газа, который приводит к глобальному потеплению, бумажные пакеты намного хуже пластиковых. Кроме того, на переработку бумажных пакетов уходит большое количество воды, а производство новых пакетов из первичной целлюлозы помимо затраты водных ресурсов приводит к вырубке лесов. Получается, что одноразовые пакеты, будь они пластиковые или бумажные — не выход из ситуации. Лучшим решением является использование многоразовых тканевых мешочков, которые, к сожалению, редко можно найти в обычных супермаркетах.

Если во многих развитых странах активно принимаются меры по сокращению использования пластиковых пакетов, потребление других видов одноразового пластика, который тоннами выбрасывается в мировой океан, пока очень мало контролируется, и очевидно, что странам сложно резко переключиться на новый режим. Например, Великобритания планирует отказаться от одноразового пластика только в течение ближайших 25 лет, и на данный момент лишь постепенно усиливает ограничения на продажу пластиковых пакетов. Так, если в 2015 году в Великобритании была введена плата в размере 5 пенсов (примерно 4,5 рубля) за пластиковые пакеты в 7 крупнейших торговых сетях страны, в этом году было объявлено о планах удвоить плату за пакеты и распространить новое правило на все магазины. Тем временем развивающиеся страны более категоричны в своей политике по отношению к пластику.

Развивающиеся страны

В Индии запрет на пластиковые пакеты вступил в силу в 2016 году, а к 2022 году, по заявлению индийского премьер-министра, будет запрещен весь одноразовый пластик. Коста-Рика планирует отказаться от одноразового пластика, включая пластиковые трубочки, бутылки, столовые приборы, стаканчики и пакеты, к 2021 году. Для достижения своей цели коста-риканское правительство также инвестирует средства в разработку альтернатив одноразовому пластику. Доминика, небольшое островное государство в Карибском море, собирается полностью отказаться от одноразового пластика, одноразовых стаканчиков из пенопласта и пищевых контейнеров до января 2019 года. Страна также хочет стать первым в мире климатически устойчивым государством.

Одним из самых ярких примеров движения по запрету пластика среди развивающихся стран является Кения. В августе 2017 года вместе с тотальным запретом пластиковых пакетов был введен штраф в размере 40 000 $ или тюремное заключение до 4 лет за производство, продажу или просто использование пластиковых пакетов. Несмотря на то, что экономика страны, некоторые компании и потребители пострадали от запрета ввиду отсутствия дешевых альтернатив привычному продукту, другие страны восточной Африки выразили желание последовать примеру Кении. В интервью «Гардиан» в апреле этого года член ассоциации кенийских производителей сообщает, что принятые меры были слишком радикальны, но смогли очень значительно повысить осведомленность общественности о необходимости сохранения благоприятной окружающей среды: «За шесть месяцев мы достигли большего, чем за последние пять лет».

Согласно отчету ООН о национальных мерах, предпринятых по борьбе с пластиковым загрязнением, более 60 стран на данный момент обсуждают этот вопрос. Впрочем, несмотря на глобальную мобилизацию, на практике новые юридические инструменты пока применяются мало либо вообще еще не вступили в силу. Отметим, что в данном вопросе необходима гармонизация норм на мировом уровне и, возможно, создание отдельной конвенции, которая установит общие стандарты сокращения, предотвращения и контроля пластикового загрязнения и предусмотрит механизмы привлечения к ответственности за вред, причиненный окружающей среде. Разработка подобного соглашения усилит сотрудничество между странами для выработки наиболее эффективных стратегий. Не стоит также забывать, что вопрос нужно решать не только на государственном уровне, но и привлекать частные предприятия, НПО и граждан к решению проблемы загрязнения. Более того, очень важно развивать инфраструктуру для переработки пластика и повышать осведомленность населения в вопросах экологии, чтобы общество было готово к переходу на новую модель потребления.