Правовое регулирование и оформление менеджмента миграции в Европейском Союзе (часть 2)

Опубликовал Ольга Гулина в 19/12/2017

Syrian and Iraq refugees arrive at Skala Sykamias Lesvos in Greece. Source: Wikipedia

Часть 2. Механизмы управления гуманитарной миграцией на Европейском континенте

В 2014–2016 гг. государства ЕС столкнулись с наплывом гуманитарных мигрантов, который показал, что общеевропейская система убежища молода, разнородна и несовершенна. Даже несмотря на принятую в мае 2015 года общеевропейскую программу действий по миграции¹https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/background-information/docs/communication_on_the_european_agenda_on_migration_en.pdf, внутри ЕС сохраняется разнородность идей, мнений и подходов по менеджменту гуманитарной миграции.

Страны — участницы ЕС имеют различные правовые механизмы для регулирования массовых потоков гуманитарной миграции: в Великобритании это «право исключительного пребывания» (Exceptional Leave to Remain in the UK); в Нидерландах — «временное пребывание на территории страны на условиях» (Provisional Permission to Remain); в Швейцарии — «право пребывания на условиях» категории F (provisionally admitted foreigners)²https://www.sem.admin.ch/sem/en/home/themen/aufenthalt/nicht_eu_efta/ausweis_f__vorlaeufig.html; в Германии — «право на ограниченное пребывание и/или приостановление высылки из страны» (Duldung),³ Akram S. M., Rempel T. (2004): Temporary Protection as an instrument or Implementing the Right of Return of Return for Palestinian Refugees. Boston University International Law Journal 22(1): 1-161 и т.д.

Право исключительного пребывания на территории Великобритании — Exceptional Leave to Remain in the UK (ELR) — регулируется положениями секции 3(1)(b) Иммиграционного закона 1971 года⁴Section 3(1)(b) of the 1971 Immigration Act, https://www.legislation.gov.uk/ukpga/1971/77. Великобритания как страна — участница Женевской Конвенции о статусе беженцев 1951 года гарантирует лицам, не подпадающим под критерии Конвенции, право исключительного пребывания (ELR) в том случае, когда обстоятельства со всей очевидностью свидетельствуют, что возвращение индивида будет угрожать его жизни и безопасности. В период с 1992 по 2002 год право исключительного пребывания было гарантировано преимущественно гражданам Сомали, Афганистана, Ирака и Шри-Ланки (61% от всех заявлений в этот период)⁵ Home Office Statistics, https://www.gov.uk/government/publications/home-office-policies-concerning-exceptional-leave-to-remain-1999-to-2007.. В апреле 2003 года механизм исключительного пребывания был реформирован в систему «Гуманитарной защиты» (Humanitarian Protection), специальной программы, гарантирующей лицу, не имеющему статуса беженца, защиту от возвращения в страну пребывания или страну происхождения из-за подтвержденного/обоснованного риска применения смертной казни, пыток или иных незаконных форм лишения свободы и жизни. Отличие программы «гуманитарной защиты» от права исключительного пребывания состоит в том, что гуманитарная защита дается первоночально на три года (право исключительного пребывания до 1998 года давалось на 7 лет, с 1998 по 2002 год — на 4 года), по прошествии которых лицо получает право на проживание в Великобритании или обязано покинуть территорию Королевства.

Гуманитарные мигранты в Швейцарии получают право пребывания категории B (признанные беженцы, получившие убежище) или право пребывания на условиях категории F (лицо находится под субсидиарной защитой на территории Швейцарии, когда оно имеет все основания опасаться угрозы жизни и безопасности в стране происхождения, но не получило статус признанного беженца и убежище). Право гуманитарного мигранта на пребывание категории F регулируется статьями 41(2) и 85(1) Акта об иностранцах⁶https://www.admin.ch/opc/en/classified-compilation/20020232/201701010000/142.20.pdf и устанавливает ограничение на перемещение из кантона в кантон; выезд за пределы страны возможен лишь в исключительных случаях и может быть основанием для аннулирования права на пребывание; воссоединение семьи возможно лишь по прошествии трех лет и с выполнением ряда условий. Право на пребывание на условиях категории F выдается уполномоченным кантоном со сроком на один год, с правом последующего продления на аналогичный срок, и является исключительной компетенцией кантона. По данным национальной статистики на начало 2017 года на территории Швейцарии в этом статусе находилось 27 390 чел., из которых 5 634 чел. получили этот статус в 2016 году⁷http://www.asylumineurope.org/reports/country/switzerland/content-international-protection/status-and-residence/residence-permit#footnote3_pnkwzpg.

В 2014–2016 гг. эта разнородность правовых механизмов, отсутствие единой политической воли и недостаток общеевропейского менеджмента стали причинами разбалансировки общеевропейской интеграции между «ядром Европы» (Франция, Германия, Бенилюкс и проч.) и странами Вышеградской группы. А между тем внутри Европейского Союза уже тогда существовал правовой механизм по менеджменту массового наплыва гуманитарных мигрантов на континент — Директива 2001/55/EC, движущим фактором создания которой была война в Югославии и массовый исход населения с территории страны, развалившейся на несколько независимых государств. Сегодня трудно сказать, почему в 2014–2015 гг. Европейская комиссия не запустила действие Директивы 2001/55/EC о временной защите лиц, мигрирующих в массовом или увеличивающимся потоке (статья 2(a)) из одной страны или одного географического региона по причине военных действий и других конфликтов (статья 2(d)) на территорию государств Европы⁸http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001:212:0012:0023:EN:PDF.

Внутри Директивы были заложены механизмы, которые позволили бы избежать разбалансировки интересов по квотам на прием гуманитарных мигрантов в странах Восточной и Центральной Европы. Механизм временной защиты запускается в отношении лиц, прибывающих в страны ЕС в массовом или увеличивающемся потоке, по решению законодательного органа, Совета министров ЕС. Механизм может быть запущен на срок до 1 года, и его действие может быть продлено. Механизм временной защиты прекращает свое действие, когда страны происхождения массовых людских потоков признаются «безопасными странами». Важно, что внутри Директивы 2001/55/EC заложены ограничительные процедуры. Так, действие временной защиты не распространяется на лиц с криминальным прошлым, нарушивших и/или посягнувших на безопасность и правовой порядок государств — членов ЕС, а также совершивших преступления против человечества и/или действующих в нарушение идеалов ООН (статья 28 (1) a-b).

Директива 2001/55/EC никогда не применялась на территории государств — членов ЕС, хотя Мальта в 2014 году и Италия в 2011 году⁹http://www.esteri.it/mae/en/sala_stampa/archivionotizie/approfondimenti/2011/03/20110331_uerifugiati.html запрашивали Европейскую комиссию о возможности активации механизмов Директивы на территории государств-участников, сталкивающихся с трудностями в приеме и обустройстве большого количества мигрантов, прибывших на их территорию. В 2011 году отказ Брюсселя от применения Директивы о временной защите неприятно удивил Италию, и министр иностранных дел страны Франко Фраттини позволил себе выступить с провокационным заявлением: «Европа полностью инертна тогда, когда [государствам- участникам ЕС] нужна ее помощь»¹⁰http://www.esteri.it/mae/en/sala_stampa/archivionotizie/approfondimenti/2011/03/20110330_emergenza_immigrazione.html.

Для менеджмента гуманитарных потоков в 2014–2015 гг. Европейская комиссия выступила с идеей квот, то есть распределения гуманитарных мигрантов (беженцев и просителей убежища), которая должна была учитывать: размер населения страны ЕС (40%), ВВП страны (40%), уровень безработицы (10%), количество прошений об убежище на миллион жителей страны, поданных в 2010–2014 годах (10%). Эта концепция распределения гуманитарных мигрантов была встречена в штыки. Премьер Великобритании Дэвид Кэмерон заявил, что подобный подход «вне интересов Великобритании», премьер Франции Мануэль Вальс предупредил об «ограничении компетенции Брюсселя по данному вопросу», Польша и Венгрия отказались принимать положенное им по квотам количество гуманитарных мигрантов, а премьер Чехии вообще сказал, что «подобная система — полная ерунда». Однако, механизм квот — перераспределения 160 000 гуманитарных мигрантов с территории Греции и Италии — был принят двумя решениями Совета министров от 22 июля 2015 года¹¹ Resolution of the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council on relocating from Greece and Italy 40 000 persons in clear need of international protection, http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11131-2015-INIT/en/pdf и 22 сентября 2015 года¹²Resolution of the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council on relocating from Greece and Italy 120 000 persons in clear need of international protection http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-12098-2015-INIT/en/pdf.

Нужно признать, что механизмы Директивы 2001/55/EC больше подходят для менеджмента массовых гуманитарных потоков из одной страны или одного географического региона в Европу, однако в случаях смешанных массовых потоков (страны Ближнего Востока и Африки, страны Балкан) механизмы квот и перераспределения, запущенные в 2015 году как временные меры для разрешения сложившейся на континенте ситуации, более работоспособны.

Выводы

Европейский Союз – это сложный «асимметричный мир»¹³Fischer, Joschka David Precht. ZDF, миграционные угрозы существованию которого таятся внутри него самого, а не за его пределами. В ближайшее время мы станем свидетелями пересмотра миграционного менеджмента Европейского Союза и государств — членов ЕС.

Вероятно, стратегия регулирования «миграции как возможности перемещения в страны ЕС» будет трансформирована в стратегию «ограниченной маятниковой мобильности». Страны Европы уже сегодня заинтересованы не в притоке мигрантов, устремляющихся за убежищем или на постоянное место жительство в государства – члены ЕС, а в мигрантах, готовых руками и мозгами внести свой вклад в развитие Европы и сохраняющих правовые привязки (гражданство) к странам своего происхождения.