Международное наблюдение на региональных и местных выборах в РФ: «невозможное возможно»?

В августе 2019 г. Генеральный секретарь ОБСЕ Томас Гремингер, директор Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ Ингибьерг Сольрун Гисладоттир и председатель Парламентской ассамблеи ОБСЕ Георгий Церетели получили просьбу прислать международных наблюдателей для наблюдения за выборами в Москве и Санкт-Петербурге в Единый день голосования (ЕДГ) 8 сентября 2019 года. Авторами этой просьбы были зарегистрированные на выборах в Москве и Санкт-Петербурге кандидаты в депутаты ¹«Российские оппозиционеры апеллируют к ОБСЕ». «Голос Америки», 28 августа 2019 г. ²Moscow and St. Petersburg candidates call on the OSCE to monitor regional elections. Free Russia, 22 августа 2019 г. Попытка привлечь международных наблюдателей на эти выборы закончилась неудачей — международное наблюдение единого дня голосования 8 сентября 2019 г. не проводилось.

Проводить международное наблюдение запретила Центральная избирательная комиссия (ЦИК) РФ. Секретарь ЦИК Майя Гришина заявила, что российское законодательство не предусматривает приглашения международных наблюдателей на региональные выборы. Гришина подчеркнула, что «правом приглашать международных наблюдателей обладают только органы государственной власти и Центризбирком РФ».

Слова секретаря ЦИК вызвали недоумение среди экспертов по электоральному праву и международному наблюдению. Действительно ли российский закон не допускает, чтобы иностранцы наблюдали региональные выборы? И правда ли, что международных наблюдателей может пригласить только государственная власть и ЦИК РФ?

Правовые основы международного наблюдения (пример миссии БДИПЧ/ОБСЕ)

Подписание в июне 1990 г. 34 странами (в том числе СССР) документа копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ (Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе) установило фундамент для будущего международного наблюдения выборов в посткоммунистических странах Центральной и Восточной Европы — именно тогда эти страны взяли на себя обязанность допустить национальное и международное наблюдение своих выборов. Подписавшие документ страны обязались, что они «будут стремиться содействовать (…) доступу к избирательным процессам, проводимым на более низком, чем общенациональный, уровне». Путь к наблюдению выборов всех уровней, в том числе местных, во всех странах СБСЕ (а с 1995 г. в ОБСЕ) казался открытым.

В том же 1990 г. в Варшаве было создано Бюро по свободным выборам СБСЕ (с 1992 г. — Бюро по демократическим институтам и правам человека, БДИПЧ). В первые годы существования Бюро одной из его основных задач стало поощрение усилий по наблюдению за выборами, а также организация краткосрочных миссий по наблюдению процедур дня голосования. Однако такая форма наблюдения была быстро признана малоэффективной, поэтому в 1994 г. государства-участники передали Бюро больше полномочий, благодаря которым оно выработало методику наблюдения за выборами и начало организовать профессиональные и долгосрочные миссии, которые продолжаются по сей день.

Правовые основы международного наблюдения за выборами в РФ

Россия в числе других стран — участниц СБСЕ/ОБСЕ обязалась допустить национальное и международное наблюдение своих выборов. Впервые международное наблюдение упоминается в законе 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», после этого — в 1995 г., в законах «О выборах Президента Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». До этого международное наблюдение никак не упоминалось в законах о выборах Президента и Государственной Думы, однако отсутствие такого упоминания не помешало ОБСЕ провести наблюдение выборов в Государственную Думу в декабре 1993 года.

На сегодняшний день международное наблюдение регулируется ФЗ от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Из российских законов следует, что для организации международных миссий по наблюдению за выборами нужно:

• Приглашение от органов государственной власти или комиссий, организующих выборы (какой орган или какая комиссия может сделать такое приглашение, зависит от уровня выборов)
• Аккредитация в ЦИК РФ.

Таким образом, организация международных миссий по наблюдению за выборами любого уровня, в том числе местными, невозможна без формального сотрудничества с ЦИК — единственным органом федерального уровня, который устанавливает порядок аккредитации и осуществляет ее.

Правовые основы международного наблюдения за местными и региональными выборами в РФ

В отличие от выборов президента РФ и депутатов Государственной Думы, порядок проведения местных и региональных выборов в России не прописан в отдельном федеральном законе. У каждого федерального субъекта в РФ есть свои законы, которые определяют порядок проведения выборов глав субъектов, депутатов и должностных лиц разных уровней. В некоторых законах встречается четкая формулировка возможности наблюдения для международных наблюдателей, тогда как в других — только намек на нее. Однако полное регулирование международного наблюдения в региональных законах не является обязательным, так как 67-ФЗ обладает приоритетом перед любыми другими избирательными законами.

Возможность работы международных наблюдателей упоминается четко в первую очередь в некоторых региональных законах о выборах глав субъектов и депутатов законодательной думы, а также в некоторых региональных избирательных кодексах.

Примеры:

Во многих законах тема международного наблюдения описана гораздо хуже. В них деятельность международных наблюдателей часто регулируется не полностью, а только частично — что, однако, подтверждает, что их присутствие на выборах допускается.

Пример:

Значит, международное наблюдение региональных выборов в РФ все-таки возможно?

Анализ федеральных и региональных законов показывает, что российское законодательство явно допускает возможность международного наблюдения региональных и местных выборов.

Для организации такого наблюдения нужно исключительно приглашение от организующей выборы комиссии или государственного органа (то есть федерального или регионального (но не муниципального) уровня), на основании которого ЦИК должен оформить аккредитацию. Однако перечень таких органов установлен лишь для выборов президента и Государственной думы. В итоге открытым остается вопрос о том, вправе ли региональные законодатели устанавливать перечни таких органов для региональных и муниципальных выборов.

Тем самым позиция ЦИК РФ, которая отрицает возможность международного наблюдения региональных и местных выборов и дает право приглашать международных наблюдателей только органам государственной власти и Центризбиркому РФ, не соответствует действующему законодательству.

Тогда почему каждая попытка привлечь зарубежное наблюдение на выборы регионального и местного уровня заканчивается неудачей? Проблема не в законах, а в политике. Российский эксперт по избирательному законодательству Станислав Рачинский считает, что, хотя международное наблюдение региональных и местных выборов предусмотрено законом, из-за нежелания ЦИК пускать на такие выборы «чужих», эта норма «спящая». По оценке Рачинского, региональные и местные комиссии без неформального согласования с ЦИК приглашений не направляют, таким образом избавляя ЦИК от проблемы международного наблюдения. Эксперт замечает, что эта норма настолько нерабочая, что ЦИК даже не удосужился принять порядок аккредитации, нужный для ее реализации — ЦИК принимает лишь специальные порядки аккредитации к выборам президента и Госдумы.

Фактически невозможность международного наблюдения на местных и региональных выборах в РФ — это следствие не отсутствия правовых норм, а нежелания властей допускать такую практику.

Как же иностранцам удается «наблюдать» региональные выборы?

Несмотря на официальную позицию ЦИК РФ, на региональных выборах, по информации российских СМИ, каждый год можно встретить десятки «иностранных наблюдателей», восхищающихся качеством российских выборов. Исключением не был ни ЕДГ 2019 года ³«Иностранные наблюдатели назвали электронное голосование в Москве прозрачным». РИА Новости, 8 сентября 2019 г., «Чувствуем здесь демократию». Иностранные наблюдатели — о выборах в Мосгордуму. 360TV, 9 сентября 2019 г., ни ЕДГ 2018 года ⁴«Зарубежные наблюдатели высоко оценили организацию выборов в Москве». Москва 24, 9 сентября 2018 г., где про их присутствие писали влиятельные государственные и прокремлевские СМИ. Откуда же берутся эти «иностранные наблюдатели»?

В докладе «Спорное “международное наблюдение” на региональных выборах 2019 года в России», сделанном для EPDE, аналитик Антон Шеховцов доказывает, что на самом деле ни один иностранный гражданин не был аккредитован ЦИК РФ в качестве официального наблюдателя ни на выборах 2018 года, ни 2019 года. При этом эти люди имели официальное приглашение ЦИК (необходимое для получения визы), посещали избирательные участки и давали публичную оценку российским выборам. То есть они выполняли большинство функций международного наблюдателя — и именно так представлялись в СМИ, хотя фактически являлись т.н. «fake observers». Как замечает Шеховцов, одной из главных задач их деятельности было обеспечение международной легитимности выборов с точки зрения российской аудитории, а для этого «международные наблюдатели» подходят лучше, чем просто «эксперты».

Как же наблюдать российские региональные выборы, если вы не близкий Кремлю иностранец?

Как уже сказано выше, чтобы стать «международным экспертом» и быть приглашенным ЦИК РФ на региональные выборы, нужно любить действующую российскую власть. Если вы не чувствуете себя частью этой «тусовки», но хотели бы «понаблюдать» российские региональные выборы каким-то другим способом, у вас остается очень мало легальных опций. Одной из них является видеонаблюдение.

В последние несколько лет во время выборов федерального и регионального уровня в российских участковых избирательных комиссиях (УИК) работало до 90 тысяч видеокамер, через которые онлайн можно было наблюдать за  работой избирательной комиссии весь день — с 7 утра до завершения подсчета голосов. Многие видеозаписи сохранились и до сих пор доступны экспертам. Видеонаблюдение в день выборов или просмотр архивных записей, хоть и не может заменить профессиональное долгосрочное наблюдение, дает уникальную возможность увидеть, как выглядит процесс выборов в России. Опыт проведенных в последние годы миссий, в том числе организованного автором статьи польского проекта видеонаблюдения выборов Президента России «Наблюдатели в действии», показал, что оно может быть чрезвычайно эффективным. На 72 участках в четырех регионах России (Брянская и Белгородская области, Кабардино-Балкария и Карачаево-Черкесия) несколько десятков поляков выявили сотни вбросов и «каруселей», а также десятки тысяч приписанных избирателей. И хотя наши российские коллеги отсмотрели еще больше участков, именно на наше исследование обратила внимание Русская служба Би-би-си.

Методология процесса видеонаблюдения чрезвычайно проста и поэтому очень эффективна и результативна. Потому, задумываясь о международном наблюдении региональных выборов в России, стоит обратить внимание также и на видеонаблюдение. Пока, кажется, только оно допустимо. Конечно, мы можем подождать, когда в России начнут применять собственные законы, которые допускают полноценное международное наблюдение региональных выборов. Но существует высокая вероятность, что мы можем не дождаться этого дня в сегодняшних политических условиях.

Similar Posts:

• Is the Impossible Possible? International Monitoring of Regional and Local Elections in the Russian Federation