Европейская сеть по судебной защите прав заключенных: «Любые прогрессивные изменения в праве и законодательстве могут быть атакованы и должны оставаться на постоянном контроле»

Опубликовал Правовой диалог в 21/09/2018

Source: prisonlitigation.org

Мы поговорили с руководством «Европейской сети по судебной защите прав заключенных» (EPLN), ведущей профильной организации в Европе: на наши вопросы ответили Юг де Сюремен, адвокат, соучредитель и правовой координатор, и Джулия Крикориан, координатор по развитию.

«Сеть по судебной защите прав заключенных» была основана в 2013 году правозащитниками и исследователями (в основном из Франции, Бельгии, Италии и России) с целью защиты прав заключенных посредством укрепления их судебной защиты. Мы работаем в границах Совета Европы, то есть нас интересуют все государства, входящие в СЕ, от России до Испании и от Балкан до Северной Европы.

Учредители организации имели 10-15-летний опыт защиты прав заключенных в своих странах и осознали необходимость в создании сети на европейском уровне.

Философия EPLN

Причинами создания организации стали несколько соображений.

Два из них отражают стратегические потребности. Во-первых, решающим фактором в изменении прецедентного права Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), основного рычага для реформирования национальных пенитенциарных систем, являются сравнительно-правовые исследования. Однако таких исследований в этой области проводится крайне мало, и их проведение в основном находится в руках представителей самих национальных пенитенциарных систем, которые не слишком заинтересованы в укреплении защиты прав заключенных. Вторая стратегическая потребность — это текущий исторический момент, который характеризуется возрастающей ролью принципа субсидиарности прецедентного права ЕСПЧ. Это отражает позицию все большего числа государств-участников, ставящих под сомнение легитимность Суда. Такая ситуация чревата тем, что прецедентное право по пенитенциарным вопросам с большой долей вероятности потеряет свой динамизм, а ключевая роль будет снова принадлежать национальным судам. Поэтому способность защитников прав заключенных использовать сравнительное правоведение для распространения направленных на такую защиту стандартов приобретает особенно большое значение.

Еще одно существенное соображение было связано с нашим постоянным стремлением как можно шире вовлекать в работу социологические исследовательские центры. Дискурс пенитенциарной реформы возник одновременно с появлением тюрьмы как средства наказания. Часто реформы носят исключительно формальный характер и позволяют системе избежать более глубоких изменений, которые могли бы поставить под сомнение дискреционные полномочия пенитенциарных администраций. Бывает даже так, что изменения, привносимые во имя прав человека, ведут к ухудшению положения заключенных. Например, укрепление защиты права на личную неприкосновенность заключенных привело на структурном уровне к расширению полномочий администраций по изоляции нарушителей порядка, ужесточению контроля за их поведением и так далее. Будучи практиками, помогающими суду сформулировать новые стандарты, мы обязаны задумываться о последствиях, к которым могут привести такие стандарты на практике или на политическом уровне.

Иными словами, философия нашей организации заключается в следующем: мы считаем, что судебные механизмы представляют собой важный и необходимый инструмент реформирования в целях ограничения произвола со стороны пенитенциарных учреждений, и мы обязаны использовать их в контексте широко распространенного недоверия к правам человека. Тем не менее, это лишь один из инструментов, который должен дополнять критический и скрупулезно документированный анализ функционирования тюрьмы и ее социальной функции.

Деятельность EPLN

Нашу деятельность можно разделить на три типа. Во-первых, мы координируем с нашими членами и партнерами в разных странах стратегические судебные процессы на национальном уровне и на уровне Европейского суда в Страсбурге. В основе этой работы лежит идея о развитии прецедентного права ЕСПЧ и, в конечном счете, продвижении реформ пенитенциарных систем в странах Совета Европы. Мы также координируем и поддерживаем деятельность по повышению профессионального уровня (capacity building) НКО и юристов — посредством тренингов и семинаров, которые мы организуем вместе с партнерами. Например, уже несколько лет совместно с российской НКО «Сутяжник» мы проводим сессии на проходящей раз в два года в Екатеринбурге Международной школе прав человека. С 2015 года мы провели около 40 таких мероприятий в различных странах Европейского Союза — самостоятельно или посредством финансирования наших партнерских организаций. Наконец, третий тип нашей деятельности — это исследования. Мы либо сами инициируем исследовательские проекты, либо выступаем в качестве приглашенного участника; исследования касаются тем, которые мы считаем особенно актуальными и имеющими потенциал для пенитенциарной реформы. Цель исследований состоит в поддержке судебной работы или в измерении эффекта, оказываемого реформами в этой области.

Сейчас в сети EPLN состоят 19 партнерских НКО. Но у нас также есть особые партнерские отношения с несколькими университетскими исследовательскими центрами в Европе (например, во Флоренции, Мадриде, Брюсселе, Париже, Страсбурге, Дортмунде и т.д.).Авторы наших исследований — сотрудники НКО или исследовательских центров в соответствующих странах. Обычно мы определяем тему и рамки исследования совместно с партнерами, как практиками, так и исследователями — именно они лучше всех понимают происходящее и знают, какие темы приоритетны. Это вопросы, которые наиболее проблематичны во всех или некоторых странах, представленных в нашей сети, и прецедентная практика по которым вряд ли появится без привлечения научно структурированного знания.

Членство в EPLN

Существуют две формы сотрудничества с EPLN. У нас есть так называемые «полноправные члены», которыми могут быть как физические лица, так и НКО. Полноправные члены платят членские взносы, могут принимать участие в общих собраниях, избрании правления и обсуждениях нашей стратегии. Чтобы стать полноправным членом, нужно просто обратиться с соответствующей просьбой к существующим членам или в секретариат; решение принимает правление.

Еще один статус называется «партнер сети». Такие организации не принимают участия в избрании правления, но задействуются для стратегического планирования деятельности сети и обсуждения приоритетных тем; мы также приглашаем их на общие собрания. Мы стараемся собирать наших членов и партнеров физически раз в год. Конечно, всем членам и партнерам сети бывает трудно регулярно встречаться очно, так что мы находимся с ними на связи по электронной почте, особенно перед важными собраниями, с тем чтобы все темы попадали в поле зрения правления или общего собрания вовремя. Чтобы стать «партнером сети», нужно точно так же сообщить о своем желании члену правления или сотруднику секретариата. Такие заявки рассматривает правление, одобряя или не одобряя их в зависимости от специализации и приоритетов организации и соответствия заявки мандату и стратегии EPLN.

Исследовательская работа EPLN

Исследования, которые мы проводили до настоящего времени, носили в основном сравнительный характер. Так, исследовательский проект, в результате которого появилась EPLN, касался средств правовой защиты, доступных для заключенных в десяти странах Европейского Союза. Руководил проектом Флорентийский университет, а его участниками были университеты и НКО из Ирландии, Бельгии, Франции, Италии, Испании, Болгарии и Румынии. Результатом проекта был сравнительный анализ, а в 2016 году EPLN совместно с Флорентийским и Страсбургским университетами организовала конференцию в Европейском Суде (с участием судей последнего) по системам средств правовой защиты, которые могут использовать заключенные. Она стала первой проведенной в Суде конференцией по пенитенциарным вопросам. По результатам сравнительного исследования мы выявили необходимость в дальнейших исследованиях, чтобы проанализировать реальный доступ заключенных к этим средствам защиты своих прав. Даже в тех странах, где такие механизмы существуют, определяющим фактором для реального доступа заключенного, имеющего жалобу, к суду является доступ к юристу или юридической помощи.

В сентябре 2017 года мы вместе с активно работающими в этой области университетами и НКО запустили новый исследовательский проект в девяти странах Европейского Союза — на этот раз о доступе заключенных (в первую очередь лиц, находящихся в предварительном заключении) к юридической помощи. Какое законодательство на эту тему есть в каждой из девяти стран, как оно работает на практике в плане финансирования юридической помощи для заключенных, в плане доступа к адвокату, в плане получения юридической помощи от НКО и так далее. Эти исследования ведутся сейчас и закончатся в начале 2019 года. Они касаются Чехии, Болгарии, Польши, Нидерландов, Италии, Бельгии, Франции, Испании и Германии. 6-7 декабря этого года мы организуем вторую конференцию в Европейском Суде, по «доступу к правам заключенных», где будут представлены результаты исследований; они также будут, конечно, вынесены на обсуждение с европейскими институциями, отвечающими за выработку процессуальных гарантий в ЕС в отношении доступа заключенных к юридической помощи. Хотя этот проект касается стран ЕС, EPLN, как и раньше, планирует распространить результаты анализа и разработанные стратегии среди своих партнерских и членских организаций за пределами Европейского Союза. Например, мы планируем пригласить на декабрьскую конференцию одного из своих партнеров из России для изложения им своего видения по этому конкретному вопросу. Роман Качанов — адвокат из Екатеринбурга, обладающий большим опытом работы по пенитенциарным вопросам; он примет участие в конференции благодаря полученному от «Правового диалога» гранту Гражданского Форума ЕС-Россия.

Работа EPLN в России

EPLN работает в России с самого момента своего создания. Россия— страна, где доступ заключенных к своим правам и защита этих фундаментальных прав особенно проблематичны. У нас есть несколько партнеров, с которыми мы постоянно на связи — в Екатеринбурге, Челябинске, Иркутске, Москве. Все они сейчас особенно обеспокоены происходящим в последнее время вокруг системы общественных наблюдательных комиссий (ОНК) — точнее, ее фактическим уничтожением. Недавний случай применения пыток в ярославской колонии, вызвавший большой резонанс в СМИ, — лишь один из примеров происходящего в нескольких регионах России. Мы хотим донести до органов Совета Европы мысль о том, что для доступа заключенных к суду в случаях негуманного обращения и пыток необходим по-настоящему независимый механизм контроля за пенитенциарными учреждениями. Исчезновение такого механизма крайне затруднит, если вообще не сделает невозможным, доступ заключенных к адвокатам и направление ими жалоб в национальные суды и ЕСПЧ. Мы уже выражали свою озабоченность этой ситуацией в мае 2015 года, в резолюции, принятой участниками Школы прав человека в Екатеринбурге. Мы продолжим эту работу.

Кроме того, мы выступали в качестве экспертов (третьей стороны) по ряду дел в Европейском Суде и национальных судах по самым разным вопросам: свобода выражения мнения в сообщениях о негуманном обращении в прессе; судьба «опущенных» заключенных; право пожизненно осужденных на долгосрочные свидания с родственниками; запрет на членство заключенных в общественных организациях; структурная проблема непредоставления заключенным возможности личного участия в судебных слушаниях.

Стратегическая судебная работа

Понятие судебной защиты не вызывает вопросов — это работа по судебным делам. EPLN занимается стратегической судебной защитой. Это подразумевает выявление немногих, но стратегически важных дел, обладающих наибольшим потенциалом для позитивного развития прецедентного права, будь то на национальном уровне или в ЕСПЧ, в области ключевых аспектов жизни в заключении или функционирования системы уголовной юстиции. В прецедентном праве ЕСПЧ бросается в глаза то, что многие решения в этой сфере похожи и повторяются — например, когда речь идет об условиях содержания и т.п. Однако есть темы, практически не затронутые в решениях ЕСПЧ. Стратегическая судебная работа помогает определять и восполнять пробелы в прецедентном праве, что может укреплять защиту фундаментальных прав заключенных во всех странах Совета Европы.

Говоря более конкретно, EPLN представляет собой платформу для координации таких стратегий, используемых разными юристами, и для использования экспертизы и анализа из разных стран с целью оказания помощи при подготовке к судебной работе. Для работы по конкретному делу мы часто собираем небольшую рабочую группу юристов и исследователей из разных стран для подготовки позиции, а непосредственно написание жалобы координируется и осуществляется юристом.

По сложным проблемам, затрагивающим разные страны и требующим продолжительной работы, мы организуем проекты по анализу научной информации, правовой доктрины, возможностей для привлечения внимания к теме и т.д.

Истории успеха

Примером успешной мобилизации наших ресурсов была конференция глав правительств в Брюсселе о будущем механизма Европейской конвенции о защите прав человека. Мы собрали там 45 ведущих организаций по защите прав заключенных в Европе. Некоторые пункты политического заявления конференции отражают некоторые из наших требований. Интересен также пример Болгарии. Вместе с нашим партнером в этой стране, Болгарским Хельсинкским комитетом (БХК), мы работали в рамках европейского проекта по эффективным средствам правовой защиты. В результате БХК смог добиться вынесения пилотного постановления ЕСПЧ об условиях предварительного заключения и повлиять на реформы, которые за ним последовали — с помощью организации семинаров с участием юристов Европейского Суда, политических лидеров, зарубежных исследователей, и вообще опираясь на международный опыт.

Но в целом мы занимаемся деятельностью, цель которой состоит в достижении серьезных изменений в функционировании уголовно-исполнительной и пенитенциарной систем — а для таких изменений нужны годы. С этой точки зрения наше главное достижение — это объединение практиков из очень разных правовых систем, правоведов и социологов, вокруг вопросов, интересующих их всех. Таким образом создается общая динамика, и наши организации год за годом ведут свою непростую борьбу за реформы.

Европейские тренды

Последний обзор Совета Европы (SPACE Survey) показывает рост тюремного населения в 2016 году по сравнению с 2015 годом — при том что этот показатель с 2012 года падал каждый год. Причину скорее всего следует искать в увеличении сроков предварительного заключения. Но эти цифры актуальны для очень разных и иногда очень быстро меняющихся национальных трендов. В сфере уголовного правосудия всегда было принято указывать на исключительность скандинавских стран и «карательный уклон» в странах бывшего Советского Союза. Начиная с 2000-х годов в этих странах имело место существенное сокращение тюремного населения, хотя в основном его уровень и продолжает оставаться очень высоким. К Скандинавии присоединились достигшие больших успехов с точки зрения уголовной статистики Нидерланды и Германия. В Германии тюремное население сокращается уже очень давно — за последние 13 лет оно сократилось на 22%, что частично объясняется умеренностью при назначении наказаний судьями и менее активным использованием заключения под стражу как меры пресечения. В то же время некоторые другие западноевропейские страны проходят через период ужесточения (вводя более серьезные наказания, особенно за сексуальные преступления), в результате чего их тюремное население увеличивается, иногда значительно (Франция, Великобритания, Португалия…).

Цифры цифрами, но во многих странах мы сейчас сталкиваемся с явлением, которое описывают как «дегуманизация уголовного права» в результате все большего внимания к понятию общественной опасности. Это понятие оправдывает меры по нейтрализации, которые отбрасывают вопрос о том состоянии, в котором человек возвращается в общество, и в целом отражает очень пессимистичное представление о человеческой личности, оставляя мало пространства для требований о соблюдении прав человека.

Еще один важный тренд — политика экономии бюджетных средств, наблюдаемая почти повсеместно и имеющая целый ряд последствий для функционирования пенитенциарных учреждений: сокращение персонала, помощи в реинтеграции осужденных, ограничение видов деятельности для заключенных, ограничение их доступа к суду и т.д. Самый поразительный пример в этом отношении — Великобритания, где политика передачи тюрем в управление частным подрядчикам привела к полному хаосу.

На фоне этой мрачной картины необходимо тем не менее отметить, что прецедентная практика ЕСПЧ продолжает расширять права заключенных, особенно в том, что касается условий содержания и доступа к медицинской помощи. Суд сделал важный шаг, запретив несокращаемые пожизненные сроки и обязав государства предпринять позитивные меры для эффективной реинтеграции в общество лиц, приговоренных к пожизненному лишению свободы. Вопрос, однако, заключается в том, какое влияние на этот процесс признания прав заключенных будут оказывать в среднесрочной и долгосрочной перспективе меры по борьбе с терроризмом и экстремистской радикализацией. Есть все основания опасаться, что существующее в этой области огромное политическое давление приведет к остановке в развитии прецедентного права. Во Франции регресс носит массовый характер — в том смысле, что некоторые права, признания которых мы добивались с таким трудом, были нейтрализованы в считанные месяцы.

Что касается рейтингов стран, то они не имеют большого смысла без обозначения точных параметров сравнения. Например, тюремное население в Нидерландах с 2006 по 2017 год сократилось вдвое. Права заключенных в целом соблюдаются, существует система рассмотрения жалоб, признанная Советом Европы эффективной. В то же время там создали специальные учреждения для лиц, обвиняемых в терроризме или осужденных за него, режим в которых следует признать негуманным обращением в значении ст. 3 ЕКПЧ. При анализе ситуации в стране необходимо учитывать разные аспекты уголовной и пенитенциарной политики: часто уголовная политика, благоприятная для лиц, которые совершили незначительные преступления, выступает противовесом очень жесткой политике в отношении осужденных на большие сроки («эффект ножниц»); аналогичным образом пенитенциарная система, в основном строящаяся на открытых учреждениях, может иметь крайне негуманные тюрьмы строгого режима. Несмотря на это, конечно, у каждого государства есть свои основные особенности: устройство национальной пенитенциарной системы — во многом результат истории государства и современной внутренне-политической динамики. Российская пенитенциарная система уникальна в том, что насилие в ней является структурно-организационным элементом, когда администрация сама поддерживает сохранение тюремной субкультуры, при необходимости — с помощью запугивания и пыток.

Успешные пенитенциарные реформы

В качестве положительного примера можно привести пенитенциарную реформу в Италии, которая стала возможной благодаря пилотному решению Европейского Суда и действительно привела к сокращению тюремного населения. Были предприняты меры для того, чтобы ограничить использование и продолжительность предварительного заключения, чаще использовать освобождение от наказания, снизить уровень репрессии по делам, связанным с наркотиками. Однако после резкого сокращения тюремного населения оно опять стало расти. Существует риск исчезновения политической воли, которая могла бы закрепить положительный эффект пилотного решения.

В целом успешными становятся те реформы, которые основаны на честном намерении сделать тюрьму открытой для внешнего мира и применять в тюрьме общие принципы права.

Типичный пример — реформа тюремного здравоохранения во Франции в 1994 году, которая привела к слиянию пенитенциарной медицины с общей системой здравоохранения. Те, кто принимал эти решения на государственном уровне, сумели преодолеть возражения пенитенциарного ведомства, основывавшиеся на соображениях безопасности и управления — и реформа действительно привела к значительному повышению качества медицинского обслуживания.

Реформа общественного контроля в Украине, которая позволила посещать колонии представителям НКО и журналистам (а не только членам превентивного механизма), привела к повсеместному снижению уровня насилия и существенно повлияла на применение пыток.

В России создание в 2008 году общественных наблюдательных комиссий было в целом позитивным изменением, создавшим мощный инструмент для защиты прав заключенных и предотвращения пыток и негуманного обращения в тюрьмах. Членами ОНК были выявлены несколько случаев пыток — например, дело Магницкого или события в Копейске. Система ОНК пока действует, но подверглась сильнейшей атаке и вот-вот развалится. Этот пример, среди прочего, показывает, что любые прогрессивные изменения в праве и законодательстве могут быть атакованы и должны оставаться на постоянном контроле, поскольку откат назад может, к сожалению, случиться в любой момент.