Гарри Гуммель: «Евросоюз построен на допущении, что все его члены — зрелые демократии»

Опубликовал Анастасия Овсянникова в 29/11/2016

Harry Hummel. Source: uacrisis.org

Гарри Гуммель, Ассоциированный директор по стратегии Нидерландского Хельсинкского комитета и член Координационного совета Гражданского форума ЕС-Россия, — о новых угрозах для прав человека, возникающих из-за политических перемен в Восточной и Западной Европе, о правозащите в меняющихся социально-экономических условиях и о том, может ли европейское гражданское общество помочь в сдерживании авторитарной российской власти.

Как политические перемены в таких странах, как Россия или Венгрия, отражаются на защите прав человека и как они влияют на европейскую правозащитную повестку?
Если рассматривать происходящее как в России, так и в странах ЕС, думаю, основная проблема, напрямую влияющая на вопросы прав человека, — появление авторитарных демократий, то есть систем, чьи лидеры продолжают проводить выборы и дозволяют существование политических партий, при этом видоизменяют главные политические механизмы таким образом, чтобы подчинить себе процесс принятия решений. Мы уже наблюдали это в России, а теперь наблюдаем в Турции, а также, по крайней мере частично, в Венгрии и Польше. Пару лет назад в выступлении, ставшем знаменитым, венгерский лидер Виктор Орбан назвал такие системы «нелиберальными демократиями» и упомянул режимы Путина и Эрдогана как образчики стиля управления, более подходящего, на его взгляд, для нынешней эпохи, чем традиционные демократические процедуры и структуры, «импортированные» с Запада. А теперь мы к тому же наблюдаем, как многие черты этого политического стиля все чаще появляются в политических программах и выступлениях лидеров националистических партий в западноевропейских странах, таких как французский Национальный фронт или британская UKIP. Да и в других странах из уст правых националистов раздаются похвалы Путину и его политике, а анализ результатов голосований в Европарламенте показывает, что именно они занимают самую выраженную пророссийскую позицию. Пока что, на мой взгляд, они не слились в единое и цельное движение. Например, голландские правые националисты очень активно поддерживают права и свободы ЛГБТ, но рассматривать это следует в контексте их антиисламских настроений: выступая против ислама, они тем самым встают на сторону ЛГБТ и женского равноправия. Такая позиция, конечно, сильнее, чем так называемые традиционные ценности, на защите которых в обсуждениях прав человека настаивает Россия. Но это лишь один элемент, и я привел этот пример, чтобы показать, как происходит инструментализация аргументов ради политической выгоды. При этом, конечно, нет никакой уверенности, действительно ли эти люди так уж искренне верят в ценности, которые декларируют. Они используют или отвергают повестку защиты прав тех же ЛГБТ в зависимости от того, полезна она им или нет. По этой логике совершенно непонятно, действительно ли Путин и его окружение вдруг стали такими религиозными или нет, но им выгодно пользоваться сюжетом с правами ЛГБТ, чтобы обвинить Запад во «вседозволенности» и разрушении традиционной семьи, — и они им пользуются. Плохо то, что в таких странах, как Венгрия, Польша и, полагаю, в значительной мере и Россия, механизмы защиты от захвата государства группами, заинтересованными в отказе от верховенства права и защиты прав человека, оказались недостаточными. К примеру, в Польше есть Конституционный суд, чья задача, понятно, состоит в защите принципа верховенства права от злоупотреблений со стороны парламента или исполнительной власти. Сейчас Конституционный суд находится в оппозиции правительству, опирающемуся на парламентское большинство. Но долго ли еще он сможет сопротивляться давлению? Когда истечет срок полномочий нынешнего состава, этих людей заменят новыми, которых назначат президент или парламент (или президент совместно с парламентом). Значит, в будущем Конституционный суд станет более сговорчив¹См. также статью Малгожаты Шулеки «Конституционный кризис в Польше. Заметки о реакции польской юридической общественности на конституционный кризис» в этом номере «Правового диалога»..

Вы хотите сказать, что эти процессы, к примеру в Польше, суть следствие низкого качества институтов — по крайней мере, частично? Если так, может ли, в теории, существовать идеальный институциональный дизайн, который исключал бы такие риски раз и навсегда?
Если смотреть на Венгрию из Нидерландов, то совершенно поразительно, как там, оказывается, легко изменить Конституцию. Квалифицированное большинство голосов в парламенте (две трети) — и, собственно, это все. Для сравнения, в Нидерландах процесс двухступенчатый. Сначала тоже нужно квалифицированное большинство, но потом назначают новые выборы, после которых снова проходит голосование, и только если поправка снова наберет две трети голосов, причем в обеих палатах, она вступит в силу. Однако и в Нидерландах есть примеры плохого институционального дизайна. Например, у нас нет конституционного суда, поэтому в некотором смысле Конституция — мертвый документ, поскольку нет таких судей, которые могут постановить, что тот или иной закон противоречит Конституции. При этом в нашей стране эту функцию в значительной мере выполняет Европейская конвенция по правам человека, являющаяся законом прямого действия, и ею судьи пользоваться могут. Эта странноватая ситуация существует только в Нидерландах и Швейцарии, в остальных европейских странах есть те или иные системы судебного контроля над соответствием законодательства конституции. Но если, как в Венгрии, конституцию можно изменить в мгновение ока, существование таких систем теряет смысл. Ну да, всегда есть Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ), но процессы там длятся годами, и даже когда вердикт вынесен, его исполнение тоже можно затягивать, и довольно долго. В таких странах, как Венгрия или Польша, люди возлагают большие надежды на Евросоюз и ждут, что он что-то исправит, но у Евросоюза в таких вопросах реальной власти нет. В ходе приема новых членов, да, вопросам прав человека и верховенства права уделяется большое внимание, существуют стандарты и критерии, которым нужно соответствовать, чтобы получить членство. Но механизмы влияния на тех, кто уже в Евросоюзе, гораздо слабее. Евросоюз построен на допущении, что все его члены — зрелые демократии и могут друг другу доверять. Сейчас становится все более очевидно, что допущение это чересчур оптимистично. И все же Европейский парламент, Европейская комиссия и правительства некоторых стран предпринимают попытки создания механизмов для исправления таких ситуаций.

Что, надо полагать, непросто, поскольку многие в этих консервативных странах воспримут их как посягательство на суверенитет.
Да, это важнейший аргумент. Я слышал от людей из правительства Орбана, например, что они открыли страну для европейских рынков, компаний и товаров, взамен Европа оказывает им финансовую помощь, но не должна вмешиваться в вопросы использования этих средств и в целом в то, как они управляют своей страной. Это их самый серьезный аргумент.

Я как раз собиралась об этом спросить. Ведь такое можно услышать не только от президентов и правительств. Похоже, многие обычные люди в этих странах, включая Россию, с радостью согласны отказаться от прав человека ради идеи национального величия или стабильности. И они говорят, что это и есть демократия, выбор большинства, а кто не согласен — заткнитесь и убирайтесь. Что вы думаете о противоречии, может быть, кажущемся, между правами человека и демократией?
Ну да, думаю, это такая точка напряжения. Если взглянуть на мировую дискуссию о правах человека в целом, очевидны разногласия по вопросу о социально-экономических правах: можно ли считать их «настоящими» правами человека и подлежат ли они такой же защите, как классические базовые свободы. На сегодняшний день большая часть НКО по всему миру пришли к согласию, что социально-экономические права также требуют защиты. Но неолиберальные круги в Соединенных Штатах и в Европе, выражающие свое мнение в журналах типа The Economist, эту точку зрения не разделяют. Они считают, что защищать социально-экономические права политическими средствами не следует, что эти вещи отрегулирует свободный рынок, что вмешиваться не надо. По существу, они отвергают саму идею социально-экономических прав, которые государства обязаны обеспечивать. Но такие же интеллектуальные споры идут сейчас в Европе и о более привычных вещах, наподобие верховенства права, многообразия в средствах массовой информации и тому подобного. Здесь тоже возникает потенциал для конфликта между тем, чего добиваются демократически избранные представители большинства, и концепциями верховенства права и прав человека. Поляки в этих спорах говорят, что отказ от коммунизма и членство в Евросоюзе представлялись почти исключительно с точки зрения экономической свободы, но не других типов ценностей. Это напоминает мне состоявшийся несколько лет назад разговор с литовскими правозащитниками. Они тогда сказали, что у них прошла националистическая революция и она привела к освобождению от Советского Союза, но демократической революции не состоялось. Если понимать демократию как систему, где большинство голосованием решает и делает что им вздумается, то в Литве, конечно, демократия. Но если в понятие демократии включать демократические ценности — верховенство права, права человека и защиту меньшинств, — то в том, что они говорили, очень много правды. Демократия не сводится к визиту на избирательный участок раз в пару лет и голосованию за своих представителей во власти. Она подразумевает и культурные перемены, изменение способов взаимодействия людей друг с другом, допущение права противоположной позиции на существование без подавления оппонента.

Какую роль в этих культурных переменах могут сыграть правозащитные организации? Что они могли бы сказать простым людям, не верящим ни в какие права человека?
В контексте польских споров о том, как демократия и либеральные ценности прижились или не прижились в этой стране, многие указывали, что правозащитники слишком сосредоточились на чисто юридических аспектах своей работы. Ведущие правозащитные организации в Польше, Венгрии и других центральноевропейских странах много работают с ЕСПЧ, подавая в него иски и ведя процессы в Страсбурге. Но политики всегда с легкостью могут выставить решения ЕСПЧ как нечто навязанное судьями, которых никто не избирал и которые представления не имеют о ситуации в той или иной стране. То же самое, кстати, происходит и в некоторых западноевропейских странах, прежде всего в Великобритании, где такого рода недовольство ЕСПЧ распространено очень широко. Да, думаю, и в России в разговорах о ЕСПЧ эта тема возникает. Возвращаясь к правозащитникам, думаю, в идеале их стратегия не должна ограничиваться узкой юридической повесткой. Напротив, в нее следует гораздо шире включать вопросы просвещения общества — демократического образования, гражданского образования, в том числе и ценностей прав человека. Но для этого нужны организации совсем другого типа. Если вы хотите работать с ЕСПЧ, то, чтобы добиваться хороших результатов, вам достаточно маленького офиса и нескольких хороших юристов. А вот для того, чтобы внедрять права человека в культуру общества, потребуется намного больше или людей, или денег, или влияния в СМИ, или всего этого в той или иной комбинации.

Я бы предположила, что прежде всего нужен какой-то другой язык, чтобы говорить с людьми. Не знаю, какой именно, но разве результаты голосования за Брекзит не стали частично следствием раздражения простых людей тем, что они воспринимают как европейский бюрократический истеблишмент? Не значит ли это, что нужно как-то менять способ коммуникации правозащитников с людьми, которые не относятся к меньшинствам или дискриминируемым группам?
Согласен, это вопрос языка, и в какой-то мере проблема связана с той узкой юридической специализацией, которую я упоминал. Но также он связан и с фундаментальными переменами последних 20–25 лет в Европейском союзе, а именно с гораздо более широким, чем прежде, распространением рыночной экономики, как, разумеется, в бывших коммунистических странах, но также и в западноевропейских странах, где влияние социал-демократических идей существенно ослабло. Так что у ощущения социальной незащищенности есть основания, люди опасаются, что их образ жизни оказался под угрозой. Это снова упирается в социально-экономические права, и это одна из причин, почему я считаю, что правозащитные организации должны уделять социально-экономическим правам больше внимания. Ведь они прямо связаны с повседневной жизнью людей. Мы должны показать, что права человека — концепция, относящаяся к дискриминированным меньшинствам, таким как ЛГБТ или мигранты (хотя они критически важны для этих групп); но у нас должно быть и что-то, что мы можем предложить большинству, столкнувшемуся с социально-экономической незащищенностью. Вопрос в том, можно ли что-то сделать с этой незащищенностью при помощи прав человека. Разработка новых возможностей для проведения кампаний в защиту трудовых гарантий, за улучшение жилищного регулирования, включая социальное жилье, должна стать одним из приоритетов для правозащитных организаций.

Недавно был опубликован документ о состоянии защиты прав человека в Нидерландах, который называется Bringing Human Rights Home, подписанный, в том числе, Нидерландским Хельсинкским комитетом. Понятно, что это рекомендации по выработке политики и они адресованы правительству просто по определению. И тем не менее невозможно не заметить, что совершенствование защиты прав человека в нем практически приравнено к усилению государственного регулирования и контроля. Не видите ли вы рисков в том, что задачу защиты прав человека доверяют главному их нарушителю?
И снова — это еще один старый спор в правозащитных кругах, и он тоже связан со взглядом на социально-экономические права как права человека. Одни полагают, что права человека — это, в действительности, лишь гражданские свободы, и для их защиты, да, надо обуздывать государственное вмешательство. А вот для обеспечения социально-экономических прав, наоборот, нужно проактивное правительство. Несколько более свежие концепции, распространенные как в среде НКО, так и в научных кругах, предполагают, что различие не так очевидно и что для обеспечения гражданских и политических прав тоже нужны активные государственные программы. Ну например, право на справедливый суд требует инвестиций в судебную систему. И наоборот, право на образование не требует в обязательном порядке, чтобы школы были государственными: это, например, могут быть аккредитованные школы, школы, созданные объединениями родителей, и т.д. Идею о том, что для обеспечения прав человека нужно активное правительство, часто отбрасывают в бывших коммунистических странах. Но еще до того, как я пришел в Нидерландский Хельсинкский комитет, я много общался с людьми из Латинской Америки, и там настрой совсем другой. Там и общество признает социально-экономические права, и НКО уделяют им куда больше внимания. Думаю, и европейскому движению в защиту прав человека нужно активнее вести эту дискуссию, а не отбрасывать автоматически идею более активного правительственного вмешательства. В документе, который вы упомянули, мы критикуем правительство за то, что оно снимает с себя ответственность за ряд важных вещей. Например, на национальном уровне существовали некие нормы относительно социального обеспечения, а теперь эту систему децентрализуют и передают все обязательства на места, причем так, что совершенно непонятно, кто за что отвечает; кроме того, юридическая ответственность муниципальных властей за соблюдение международных стандартов прав человека не вполне ясна.

Какие шаги предпринимают европейские правозащитники в связи с массовыми нарушениями прав человека в России? Людмила Алексеева рассказывала, что в прошлом, когда Хельсинкское движение только начиналось, Норвежский Хельсинкский комитет все время давил на норвежское правительство, с тем чтобы оно, в свою очередь, осуществляло давление на Советский Союз. Происходит ли что-то в этом роде сейчас?
Это базовая рабочая модель для большинства западных правозащитных организаций, таких как Amnesty International или Human Rights Watch. На протяжении какого-то времени она была успешна, но с 1970–1980-х годов ситуация изменилась. Для того чтобы эта модель работала, должны существовать реальные возможности влияния на обе стороны. Иными словами, эта модель опирается на экономическое и политическое доминирование Запада во всем мире. Но доминирование ослабевает, а значит, и возможностей влияния становится меньше. Давление того типа, о котором вы говорите, по-прежнему оказывают, по крайней мере пытаются оказывать, но не думаю, что результат можно считать ощутимым. Честно говоря, я не думаю, что и на Советский Союз оно сильно влияло. Еще один важный момент: давление не должно ограничиваться одной лишь правозащитной областью. Необходимо демонстрировать приверженность нашим ценностям и в сферах, не относящихся непосредственно к правам человека. Приведу пример: во время визита Путина в Нидерланды пару лет назад в рамках года культурного обмена между Нидерландами и Россией место, где проходила церемония открытия и где Путин встречался с нашими министрами, было заполнено демонстрантами. Тысячи пришли выразить протест против нарушений прав человека в России, гомофобных законов и т.д., повсюду люди стояли с плакатами, шумели, и казалось, что их посыл предельно ясен. Но в то же самое время в другом месте Амстердама состоялась важная деловая встреча с участием ведущих российских и голландских бизнесменов, где с речью выступал министр внешней торговли, ну и так далее. Так вот, протестующих у этого здания было — ноль человек. Боюсь, сообщение, которое в итоге вынесла из этих мероприятий российская делегация, было примерно таким: «Ну да, у нас есть чудаки, помешанные на правах человека и этой ерунде про ЛГБТ, но нашим серьезным делам они никак не помешают». Вряд ли это очень хороший результат. Нам надо выстраивать более широкие коалиции, привлекать к участию в них профсоюзы, экологов и многих других активистов, действующих за рамками традиционно понимаемой правозащитной сферы.

Могут ли голландские правозащитные организации сыграть какую-то роль — и играют ли они ее — в расследовании касательно сбитого над Украиной «Боинга», выполнявшего рейс МН-17, и привлечении виновных к ответственности?
Я полагаю, что все шаги, которые возможно и необходимо сделать, следствие делает. Голландская прокуратура действует медленно, но это потому что они тщательнейшим образом проверяют каждый факт и еще потому что международные процедуры такого рода расследований обязывают обеспечивать каждой стране, которой это касается, возможность предоставить обратную связь и дополнительные материалы для исследования. Сейчас следствие обещает к концу года огласить список лиц, подлежащих привлечению к ответственности, а после этого встанет вопрос, возможно ли их привлечь. Можно предположить, что эти люди находятся в России, возможно, в их числе есть граждане России, а значит, вероятность, что они в скором будущем предстанут перед судом, невысока. Международный уголовный суд уже начал нечто наподобие предварительного расследования общей ситуации в Донбассе: они могут это делать с разрешения украинских властей. То есть по предполагаемым военным преступлениям, совершавшимся людьми, которые воюют на украинской стороне, Международный уголовный суд также может вести следствие и предъявлять обвинения, поэтому все упирается в то, как поведет себя Украина. В любом случае, это не предвзятая антироссийская кампания. Сейчас прямое вмешательство России уже вполне подтверждено, но общая картина преступлений, которыми занимается Международный уголовный суд, должна включать и деяния украинской стороны.

Можно ли как-то облегчить положение политических беженцев из России и других авторитарных стран, которые просят в Нидерландах убежища?
Не таким прямым образом. У МИДа и иммиграционной службы существуют документы о нарушениях прав человека в разных странах, включая Россию, на основании которых проводится оценка просьб о предоставлении убежища и интервьюирование заявителей. В целом власти очень дотошно стремятся выявить малейшие несоответствия в истории, которую рассказывает заявитель. Поэтому доля отклоняемых запросов высока: либо чиновники приходят к выводу, что заявитель дает им недостоверную информацию, либо не считают, что оставаться на родине ему так уж опасно. Действительно, считается, что Нидерланды менее дружелюбны к политическим беженцам, чем многие другие страны Западной Европы. Лишь для сирийских беженцев в прошлом году было сделано исключение, благодаря которому многие из них быстро получили разрешение на проживание. Теперь власти вернулись к прежней жесткости, но они в равной мере жестко подходят к заявителям из всех стран, не только к россиянам. И я думаю, что правозащитные организации должны активнее заниматься этими вопросами. В теории Нидерланды принимают все общепризнанные кодексы, правила и процедуры, но на практике требования к доказательствам, которые предъявляют к заявителям, так высоки, что мало кто может им соответствовать. Ведущая голландская организация в этой сфере, Совет по делам беженцев, в основном помогает тем, кто уже получил убежище, но кое-что они делают и для заявителей в процессе рассмотрения их документов, например помогают подготовиться к интервью, предоставляют юристов и т.п. Однако они действуют в рамках принятых правил, а саму политическую линию оспаривают лишь несколько совсем небольших групп, настолько радикальных, что некоторые вообще предлагают отменить институт убежища и просто открыть страну для всех желающих. А мейнстрим дискуссии и в политике, и в обществе, наоборот, касается еще большего ужесточения этих правил, а не их смягчения.