Бороться, уйти в тень или объединяться — когда и зачем?

В регионе Восточной Европы и Центральной Азии (ВЕЦА), как и в некоторых странах Центральной Европы — Польше и Венгрии, мы наблюдаем сужение пространства для гражданского общества. Хотя этот процесс носит глобальный характер, складывается впечатление, что особенно затронут регион ВЕЦА, где многие страны по примеру России ограничивают правовые рамки деятельности общественных организаций¹Civicus (2016) State of Civil Society Report.. Уровень гражданских и политических свобод в Центральной Азии считается одним из самых низких в мире (ниже, чем на Ближнем Востоке и в Северной Африке)²EUCAM (2017) Policy Brief. Загнанное в угол гражданское общество Центральной Азии.; при этом в Восточной Европе уровень свобод тоже снижается³Freedomhouse (2017) Freedom in the World 2017: Populist and Autocrats: The Dual Threat to Global Democracy.. Эти тенденции ставят под угрозу активность гражданского общества в регионе и негативно влияют на процесс построения гражданского общества и защиту прав человека⁴EUCAM (2017) Policy Brief: Загнанное в угол гражданское общество Центральной Азии.⁵Civicus (2016) Civil Society Reports Show Evidence of Shrinking Civil Space in Europe..

Хотя сужение жизненного пространства ведет к ряду негативных последствий для разных видов НКО, особенно серьезны такие последствия для организаций, работающих в сфере наркополитики или противодействия ВИЧ. Профилактикой ВИЧ и преодолением стигматизации людей, употребляющих наркотики, обычно занимаются общественные организации и группы, работающие с уязвимыми и маргинальными сообществами, к которым относятся не только люди, живущие с ВИЧ или употребляющие наркотики, но и секс-работники и ЛГБТ. Учитывая, в каких тяжелых условиях вынуждены работать эти организации из-за непопулярности решаемых ими проблем, стигмы и отсутствия социального престижа, и какой самоотверженности требует их борьба за улучшение ситуации уязвимых групп, любые дополнительные трудности способны серьезно подорвать, а то и свести на нет все, чего им удалось достичь в сфере профилактики ВИЧ и в смежных областях. Это вдвойне тревожно, если учесть, что в регионе ВЕЦА эпидемия ВИЧ продолжает расти и что этот регион не смог достичь ЦРТ 6 — цели тысячелетия в области развития, касающейся борьбы с ВИЧ⁶EECA Communities’ Position on HIV Situation in the Region (2016) East Europe & Central Asia: Let’s not lose track.

В 2017 году «AFEW Интернешнл», базирующийся в Нидерландах международный секретариат AFEW, гуманитарной сети неправительственных организаций региона ВЕЦА, провел оценку того, в какой степени сужение пространства для деятельности гражданского общества угрожает эффективности ответных мер по противодействию ВИЧ и успешному решению смежных проблем здравоохранения (например, как оно влияет на программы снижения вреда для людей, употребляющих наркотики)⁷«Подход снижения вреда — это методы и программы, направленные на уменьшение негативных последствий, связанных с употреблением психоактивных веществ для людей, не имеющих возможности, либо не желающих прекратить их употребление. Основной элемент концепции снижения вреда -— это фокус на предотвращении ущерба, наносимого наркотиками, и помощь людям, которые продолжают употреблять наркотики, а не профилактика употребления наркотиков». Источник (также см. более подробную информацию): Harm Reduction International..

В исследовании оценивалось, какие последствия для сообществ людей, употребляющих наркотики, и для НКО, работающих в области снижения вреда и наркополитики, имело сужение пространства для гражданского общества в регионе ВЕЦА. Наряду с этим в исследовании рассматривались стратегии, которые разрабатывает и использует гражданское общество в ответ на свертывание пространства для своей деятельности. Эти стратегии можно свести к трем основным подходам, которые отражены в заголовке только что опубликованного доклада «Бороться, «уйти в тень» или сотрудничать: стратегии адаптации устойчивых сетей сообществ и НПО, работающих в сфере снижения вреда, в контексте ограниченных возможностей для общественных организаций в странах Восточной Европы и Центральной Азии».

Для целей исследования сужение пространства для гражданского общества было определено как «тенденция правительств региона к усилению контроля над гражданским обществом»⁸AFEW (2017) «Бороться, «уйти в тень» или сотрудничать: стратегии адаптации устойчивых сетей сообществ и НПО, работающих в сфере снижения вреда, в контексте ограниченных возможностей для общественных организаций в странах Восточной Европы и Центральной Азии», стр. 17.. При этом под гражданским обществом понимается «весь спектр организованных групп или институтов, которые независимы от государства, формируются на добровольной основе и хотя бы в какой-то степени самостоятельны и самодостаточны»⁹AFEW (2017) «Бороться, «уйти в тень» или сотрудничать…» стр. 17. — к ним относятся, например, НКО, независимые СМИ, исследовательские центры, университеты, общественные и религиозные объединения.

При проведении оценки были использованы такие методы, как кабинетное исследование существующих международных и региональных исследований и обзоров, анализ данных онлайн-опроса из «Доклада о состоянии гражданского общества ЕС и России 2016», подготовленного Гражданским Форумом ЕС-Россия, а также 17 полуструктурированных экспертных интервью и групповых обсуждений предварительных результатов. В совокупности эти методы позволили рассмотреть имеющиеся данные с разных точек зрения и соотнести теоретическую и фактическую информацию с практикой.

На начальном этапе оценки были рассмотрены девять стран, из которых шесть были отобраны для дальнейшего анализа: Казахстан, Кыргызская Республика, Российская Федерация, Таджикистан, Узбекистан, а также одна страна за пределами ВЕЦА — Польша. «Польша в порядке  исключения вошла в число изучаемых стран из-за наблюдаемой там динамики изменения в пространстве для гражданского общества»¹⁰AFEW (2017) «Бороться, «уйти в тень» или сотрудничать…» стр. 11., — поясняется в докладе.

Выводы

Кабинетные обзоры (по материалам civicus.org, freedomhouse.org) показали, что по признаку политического режима и положения гражданского общества регион можно разделить на три группы стран:

• страны с очень неблагоприятной средой для гражданского общества;
• страны со сложной, но стабильной ситуацией;
• страны, в которых ситуация стремительно меняется от комфортной к неблагоприятной.

Примечателен диссонанс между тем, как внешние механизмы мониторинга определяют ситуацию в той или иной стране и оценивают уровень реализации прав и свобод граждан, и тем, как воспринимают собственное положение эксперты и активисты этих стран, работающие в сферах противодействия ВИЧ, наркополитики и снижения вреда.

Неожиданные результаты

С одной стороны, по итогам исследования можно сделать вывод, что неблагоприятная ситуация в первой группе стран обусловлена такими факторами, как ограничение политических прав и гражданских свобод; репрессивная политика, угрожающая деятельности и самому существованию организаций гражданского общества, особенно находящихся в оппозиции к власти или занимающихся непопулярными темами; репрессивные законы об иностранном финансировании и международном сотрудничестве (например, законы об «иностранных агентах» и «нежелательных организациях» в Российской Федерации и закон об общественных объединениях в Таджикистане) и т. д. С другой стороны, интересен такой факт: только представители гражданского общества Российской Федерации подтверждают, что окружающая среда однозначно воспринимается ими как неблагоприятная и зачастую опасная не только для их деятельности, но и для них лично. «Никто не защищен. Я человек из оппозиции. Может быть, у меня паранойя, но они так поворачивают ситуацию, чтобы все боялись»¹¹AFEW (2017) «Бороться, «уйти в тень» или сотрудничать…» стр. 23., — сообщает  представитель НКО из России. При этом совсем иную картину рисуют интервью с активистами и сотрудниками НКО из других стран, отнесенных по данным мониторинга к числу стран с  жесткой и неблагоприятной политикой. Представители НКО Казахстана, Кыргызской Республики, Таджикистана и Узбекистана не ощущают настолько острого  беспокойства, какое можно было бы ожидать в условиях консолидированных авторитарных режимов этих стран. Подобным же образом в странах, где ситуацию можно охарактеризовать как сложную, но стабильную, у представителей гражданского общества не отмечено явных негативных ожиданий или тревоги относительно возникающих на горизонте новых угроз.

Зато в Польше наблюдается обратная ситуация. Несмотря на то, что Польша — демократическая страна и член ЕС, из-за резко возрастающего ограничения гражданских свобод и прав человека и отказа государства от соблюдения стандартов открытого общества существующая обстановка воспринимается польскими НКО, работающими в области наркополитики, снижения вреда и противодействия ВИЧ/СПИДу, как все менее благоприятная и безопасная для неправительственных организаций. «Поскольку такая ситуация возникла недавно и быстро развивается, наши респонденты из Польши выражали значительно большую обеспокоенность, чем их коллеги из стран, где условия работы объективно более тяжелые. Кроме того, польские НПО испытывают серьезную потребность в адаптации своих стратегий и своей работы к новой, во многом непредсказуемой реальности»¹²AFEW (2017) «Бороться, «уйти в тень» или сотрудничать…» стр. 24. , — говорится в докладе.

Напрашивается вывод: то, как НКО и сообщества воспринимают свою ситуацию (как угрожающую или как безопасную и стабильную), зависит не только от степени репрессивности государственной политики и нормативно-правовой базы. То, как гражданское общество определяет свое положение, обусловлено сочетанием нормативно-правовой базы и общеполитического климата с наблюдаемой динамикой перемен (к лучшему или худшему) на этих двух уровнях.

Три стратегии реагирования на ситуацию

В ходе оценки также изучалось, каким образом организации реагируют на сужение пространства для их деятельности. Отмеченные исследователями многочисленные и разнообразные стратегии можно разделить на три вида: «борьба» (открыто выступать против органов власти и существующей системы), «уход в тень» (молчать, чтобы избежать проблем) и «сотрудничество» (активно стремиться к сотрудничеству с государством).

Стратегию борьбы исследование определяет как  «протест против существующих законов и политики, против карательной практики в отношении организаций и против кампаний по их дискредитации, а также защита прав людей, употребляющих наркотики»¹³AFEW (2017) «Бороться, «уйти в тень» или сотрудничать…» стр. 28.. «Стратегия борьбы часто встречается в странах, где ухудшение ситуации происходило внезапно и стремительно, а также в странах, где пространство для гражданского общества было и остается ограниченным и строго контролируется властями. В странах, характеризующихся строгим контролем, большинство организаций гражданского общества не высказывают свое мнение открыто, предпочитая оставаться в тени, хотя существует небольшая группа влиятельных активистов и организаций, готовых идти на огромный риск, высказывая решительную позицию и действуя в соответствии с этой позицией»¹⁴AFEW (2017) «Бороться, «уйти в тень» или сотрудничать…» стр. 28. . Некоторые инициируют стратегические судебные процессы, в том числе против государства (например, Российской Федерации), другие оказывают бесплатную юридическую помощь целевому сообществу или распространяют базовые правовые знания на тренингах по принципу «равный-равному». Что касается неоднозначно воспринимаемых тем (а к ним относится большинство проблем, связанных с ВИЧ и употреблением наркотиков), то высказывать идеи, мнения и критику по таким вопросам легче и безопаснее по региональным каналам. Поэтому решение работать на региональном уровне можно считать еще одним примером стратегии борьбы.

Безусловно, открытое противостояние государству связано с повышенной опасностью, поскольку оппозиционные НКО подвергаются, как правило, большему давлению, чем остальные. Именно поэтому, как уже упоминалось, большинство организаций предпочитают уходить в тень, т.е. вести свою деятельность молча, не привлекая внимание властей. На практике это означает, что организация либо не афиширует свою деятельность, расходящуюся с позицией государства, либо вовсе прекращает такую деятельность. Чтобы продолжать проекты, которые еще возможны, чтобы защитить и сохранить организацию и штат сотрудников — наконец, чтобы иметь возможность подавать заявки на государственные гранты, многие НКО решаются пересмотреть или переименовать осуществляемую ими деятельность (например, когда вместо упоминания о работе с сообществом МСМ — мужчин, которые занимаются сексом с мужчинами, — организация называет ее деятельностью по охране мужского здоровья, либо когда организация избегает термина «снижение вреда», называя свою работу «профилактикой ВИЧ»).  Другой пример стратегии «ухода в тень» — изменение организационно-правовой формы (т.е. регистрация в форме коммерческого юридического лица), чтобы организация стала невидимой для радаров режима (и не могла, к примеру, быть внесена в реестр «иностранных агентов»).

Чтобы сохранить направления своей деятельности, которые пока разрешены, некоторые НКО выбирают сотрудничество с властями. Они видят в этом единственный способ повлиять на то, куда движется страна, и надеются, что эта стратегия позволит им в будущем инициировать дискуссию по вопросам, которые на данный момент поднимать нельзя. Такие организации, например, организуют для представителей госструктур тренинги по вопросам охраны здоровья и профилактики ВИЧ, участвуют в круглых столах и консультациях, к которым допущено гражданское общество, оказывают медицинские услуги жителям труднодоступных населенных пунктов, тем самым помогая государству решать задачи в области здравоохранения. Впрочем, это не гарантирует организациям ни безопасности, ни благоприятных условий работы. В ходе оценки было собрано несколько историй, служащих предостережением от излишнего оптимизма в отношении такой стратегии. Одну из историй рассказал представитель организации-донора:

«Можно привести пример одной организации. Они позиционировали себя в качестве партнера государства, и я прекрасно помню момент большого оптимизма, когда тогдашний министр здравоохранения РФ, выступая на региональной конференции по ВИЧ/СПИДу в Москве, сказал, что государство будет проводить программы снижения вреда. Но когда настало время приступить к действиям, у государства изменились планы, и было объявлено, что оно будет заниматься пропагандой здорового образа жизни, а программы НКО осуществлять не будет. Так что в целом надо сказать, что попытки НКО как бы откалибровать свою конфронтацию с государством, по моему мнению, не приводят к существенному росту приверженности или поддержки со стороны государств региона. Мне кажется, это важный урок»¹⁵AFEW (2017) «Бороться, «уйти в тень» или сотрудничать…» стр. 39..

В исследовании представлены примеры стратегий в каждой из перечисленных трех категорий, указаны необходимые условия их применения, их преимущества и недостатки. Такой обзор дает возможность НКО (не только работающим в тех же направлениях, что и респонденты, но и другим, для которых это тоже может быть полезно) выяснить, как они себя позиционируют и в чем плюсы и минусы занимаемой ими позиции, а также оценить результаты и последствия своего выбора. Несмотря на кажущуюся простоту, проводить такую оценку на ежедневной основе довольно сложно, но в то же время чрезвычайно полезно, поскольку в большинстве случаев организации не проводят тщательного стратегического планирования для выбора той или иной линии поведения, а спонтанно реагируют на быстрые и (или) неожиданные перемены, возможности или опасности.

Международные доноры

Результаты данного исследования актуальны и для международных доноров. Сужение пространства для гражданского общества не было бы столь опасным, если бы не сопровождалось еще одной тревожной тенденцией: уходом международных финансовых институтов из региона. Их уходу (по крайней мере частичному) из ВЕЦА способствовал ряд факторов, таких как смена приоритетов и смещение внимания на беднейшие регионы мира, а также статус «нежелательных» на территории России и государственная политика ограничения внешнего финансирования общественных организаций для ужесточения контроля над ними. Каковы бы ни были причины решения доноров сократить финансирование в регионе, в реальности они лишь усугубляют опасную  тенденцию к свертыванию деятельности гражданского общества в сфере противодействия ВИЧ. При этом государство, в силу моральных или политических причин, неохотно поддерживает работу организаций в этой сфере. Поэтому отсутствие стабильного, не зависящего от государства внешнего финансирования может иметь непредсказуемые, но серьезные последствия для стран региона. В оценку вошли несколько интервью с представителями национальных и международных доноров, которые рассказали о позиции своих учреждений на данный момент и перспективах на будущее. Складывается впечатление, что не только НКО, но и доноры изучают способы преодоления проблемы сужения пространства для деятельности гражданского общества. «Для некоторых доноров характерны открытость и гибкость, в то время как другим нужно адаптироваться как внутренне, так и внешне к новому политическому климату, чтобы обеспечить финансирование тех организаций гражданского общества, которые продолжают работать»¹⁶AFEW (2017) «Бороться, «уйти в тень» или сотрудничать…» стр. 48. . Предпринимаемые донорами усилия – шаг в правильном направлении, но для сохранения в регионе общественных организаций, занимающихся вопросами наркополитики, ВИЧ/СПИДа и снижения вреда, предстоит сделать гораздо больше.

Рекомендации

Исходя из результатов исследования, можно сформулировать ряд рекомендаций, в том числе адресованных непосредственно донорам: пересмотреть свои стратегии и разработать способы во что бы то ни стало «оказывать поддержку организациям гражданского общества в регионе ВЕЦА, устанавливая гибкие условия, используя альтернативные каналы финансирования, в меньшей степени афишируя себя в качестве доноров ради безопасности НКО, а также стараясь понять, в каких странах НКО пытаются выживать, а в каких устойчивость не может служить целью на данный момент»¹⁷AFEW (2017) «Бороться, «уйти в тень» или сотрудничать…» стр. 54.. Доноры должны незамедлительно, до внедрения новых стратегий, предоставить организациям экстренное финансирование, признать важность общественного участия и поддерживать его различными способами. Чтобы помочь донорам лучше понять ситуацию и мобилизовать внимание и финансовую поддержку для гражданского общества региона, необходима международная солидарность. Именно поэтому так нужны региональные сети и обмен знаниями и идеями (не только между активистами, но, что не менее важно, и между донорами). Кроме того, у международного сообщества зачастую больше возможностей инициировать диалог с властями стран ВЕЦА.

Несколько рекомендаций можно адресовать НКО и сообществам с учетом того, что они рассказали исследователям в ходе оценки. Один из выводов по итогам анализа собранного материала состоит в том, что и нормативно-правовая база, и повседневная реальность у НКО разных стран весьма различны и что «ощущение вовлеченности или угрозы в значительной мере обусловлено сочетанием строгости политики и скорости перемен»¹⁸AFEW (2017) «Бороться, «уйти в тень» или сотрудничать…»  стр. 51.. Понимание  «динамики этого чувствительного взаимодействия поможет НКО реагировать на перемены и угрозы не от случая к случаю, а на основе единой продуманной стратегии»¹⁹AFEW (2017) «Бороться, «уйти в тень» или сотрудничать…» стр. 51..

Необходимо подчеркнуть важность солидарности среди НКО — особенно сегодня, когда организации нередко конкурируют между собой за ограниченные суммы финансирования из узкого круга источников и играют друг против друга, не проявляя достаточного понимания в отношении коллег, выбравших иные стратегии выживания и взаимодействия с властью. Взаимное уважение и сотрудничество — необходимый и незаменимый элемент выживания общественного движения в регионе.

И наконец, с учетом недавних событий в Польше, Венгрии и ряде других центрально-европейских стран, которые вольно или невольно повторяют тенденции региона ВЕЦА, чрезвычайно  важно «вовлекать НКО этих стран в дискуссии, диалоги и обмены, посвященные изучению стратегий выживания  гражданского общества»²⁰AFEW (2017) «Бороться, «уйти в тень» или сотрудничать…» стр. 52. .

Similar Posts:

• Fight, Hide, Unite — where and why?