Страны постсоветского пространства как «безопасные страны происхождения» мигрантов

Концепция безопасной страны происхождения (БСП) мигранта появилось в Директиве Европейского Союза 2005/85/EC¹https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:32005L0085 в 2005 году. Обновленная Директива 2013/32/ЕС²https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32013L0032 разъясняет, что безопасная страна происхождения мигрантов (safe country of origin, SCO) подразумевает наличие демократических и правовых процедур, при которых любые нарушения прав человека, в том числе в период военного конфликта, могут быть расследованы и осуждены независимым органом (ст. 36 Директивы).

Для миграционного права смысл правовой конструкции «безопасной страны происхождения мигранта» состоит в следующем: прошения об убежище или иной форме международной защиты от этой категории лиц рассматриваются в государствах ЕС в упрощенном порядке и подлежат отклонению, за исключением особых случаев. Так, подача прощения об убежище от гражданина страны, включенного в список безопасных стран происхождения мигрантов, приведет к упрощенному рассмотрению его прошения в течение 15 дней в Бельгии (по общему правилу — 6 месяцев), в течение 30 дней в Чехии (по общему правилу — 6 месяцев) или в течение 48 часов в Норвегии. В Великобритании прошение о международной защите или убежище лицом из списка БСП может быть отклонено как необоснованное и не подлежащее рассмотрению.

Важно отличать правовую конструкцию «безопасной страны происхождения мигранта» от «безопасных третьих стран» (safe third countries). Последние, по смыслу ст. 38 Директивы 2013/32/ЕС, являются странами, в которых лицо, обратившиеся за убежищем и международной защитой, имеет возможность быть в безопасности. В случае, когда эта третья страна отказывается принять просителя убежища, государство — член ЕС обязано открыть процедуру рассмотрения его прошения по общим правилам (ст. 38-4 Директивы). Конструкция БСП  означает безопасность и достаточность национальных правовых процедур для обеспечения защиты граждан этих стран,  в то время как безопасные третьи страны выступают гарантами предоставления безопасности и правовых процедур для граждан других стран. Обе правовые конструкции — безопасных стран происхождения мигранов и безопасных третьих стран — взаимосвязаны. Они имеют цель упростить миграционный менеджмент и оптимизировать предоставление убежища на территории ЕС. Формирование обоих списков является исключительной компетенцией  национальных законодателей государств ЕС.

В настоящее время большинство государств ЕС в том или ином виде упоминают концепции БСП и безопасных третьих стран в своем законодательстве. Италия, Португалия, Румыния, Кипр и Словения не имеют таких конструкций в национальном законодательстве. Швеция, Норвегия и Финляндия de jure не имеют списков безопасных стран, однако используют упрощенную процедуру рассмотрения прощений на убежище в отношении граждан отдельных стран.  Ряд стран (например, Эстония) обновили законодательство, однако до сих пор не сформировали список БСП и безопасных третьих стран.

Одобренный в июне 2015 года второй пакет общеевропейской стратегии миграции³https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/background-information/docs/communication_on_the_european_agenda_on_migration_en.pdf включал в себя идею создания единого общеевропейского списка БСП. Несмотря на эти попытки, в настоящее время внутри ЕС нет ни единого мнения по этому вопросу, ни единого списка БСП. Лишь 15 государств ЕС в той или иной форме используют список БСП для оптимизации миграционного процесса: Австрия, Бельгия, Болгария, Венгрия, Германия, Ирландия, Люксембург, Мальта, Нидерланды, Норвегия, Польша, Словакия, Франция, Финляндия, Чехия. Да и в этих странах списки различаются по количеству, набору стран и критериям происхождения мигрантов. Наиболее внушительный список из 32 государств имеет Голландия, далее — Великобритания с 24 безопасными государствами происхождения мигрантов, Мальта с 23 и Австрия с 20⁴https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/00_inform_safe_country_of_origin_final_en_1.pdf.

Список БСП Ирландии состоит из Албании, Сербии, Грузии, Южной Африки и всех независимых государств, созданных после распада Югославии⁵http://ipo.gov.ie/en/IPO/SI%20No%20121%20of%202018.pdf/Files/SI%20No%20121%20of%202018.pdf. Великобритания дифференцирует страны происхождения мигрантов в зависимости от гендерной принадлежности заявителей. Королевство признает безопасными странами происхождения Эквадор, Гамбию, Гану, Кению, Малави, Маврикий, Либерию для мигрантов мужского пола, а для просителей убежища женского пола, по смыслу британского гуманитарного права, эти страны небезопасны⁶https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/background-information/docs/2_eu_safe_countries_of_origin_en.pdf. Исландия признает территорию Украины безопасной — но за исключением ее восточных регионов и Крыма⁷https://utl.is/index.php/en/list-of-safe-countries. Отдельные государства ЕС предоставляют защиту и исключают группы лиц из общего списка безопасных стран происхождения мигрантов с учетом индивидуальных особенностей заявителей, как, например, Норвегия для альбиносов из Танзании или Голландия для представителей ЛГБТ-сообщества из Алжира и Марокко.

Страны бывшего СССР

Пик прошений о предоставлении убежища от граждан стран постсоветского пространства в ЕС пришелся на 2016 год. В этот год было зафиксировано максимальное число заявителей из Армении, Азербайджана, Молдовы и Таджикистана. Пик прошений от граждан независимого Узбекистана  пришелся на 2006-2008 гг., России — на 2013 год ,а Украины — на 2015 год.

Интересно проследить географические предпочтения жителей независимых государств постсоветского пространства в поисках убежища. В 2017 году наиболее обширную географию имели просители убежища из стран Кавказа — Грузии, Армении и Азербайджана [далее указаны лишь некоторые страны с преобладающим количеством прошений]. Так, 3459 граждан Грузии обратились за убежищем в Германии; 2102 — во Франции; 1107 — в Греции;; 507 — в Голландии; 454 — в Австрии; 289 — в Исландии. Жители Азербайджана в 2017 году искали защиту преимущественно в Германии (3408 чел.); во Франции — 472; Швеции — 293; Австрии — 104 и Великобритании — 70 человек. Армянские граждане подали 3850 прошений в Германии; 2357 — во Франции; 228 — в Австрии; 125 — в Италии; 116 — в Испании.

Германия, Польша и Швеция занимают верхние строчки в списке стран ЕС, которые в 2017 году зарегистрировали наибольшее число прощений о защите от граждан государств Центральной Азии. Так, граждане Туркменистана подали 121 прошение в Германии; 7 — в Швеции; по 2 — в Польше и Франции. 284 жителя Казахстана обратились за убежищем в Швеции; 203 — во Франции; 140 — в Германии. Граждане Кыргызстана подали 186 прошений в Швеции; 122 — в Германии и 34 — во Франции. В 2017 году Швеция зарегистрировала 366 прошений от граждан Узбекистана; германия — 60 прощений; Великобритания — 29; Франция — 18.

Для России, Украины, Молдовы и Беларуси лидирующими странами приема являются Германия и Франция. В 2017 году россияне подали 6226 прошения об убежище в Германии; 2787 — во Франции; 3526 — в Польше; 1396 — в Австрии; 468 — в Швеции; 404 — в Финляндии. 365 граждан Беларуси обратились за убежищем в Германии; 117 — в Голландии; 59 — во Франции и 40 — в Польше. Жители Молдовы искали убежище в Германии — 1058, Голландии — 342,  и Италии — 45 человек. В 2017 году граждане Украины подали 2747 прошений об убежище в Италии; 2265 — в Испании; 1322 — в Германии; 687 — во Франции и 668 — в Польше⁸http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitViewTableAction.do.

Таблица 1

Здесь и далее: общее количество прошений об убежище по странам и годам

Источник: Eurostat 2008-2017 http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitViewTableAction.do

Спустя четверь века после относительно бескровного распада СССР военные и этнические конфликты, экономическая и социальная турбулентность в новых независимых государствах ставят перед европейцами вопрос о том, можно ли рассматривать государства постсоветского пространства как безопасные третьи страны и/или как безопасные страны происхождения мигрантов. Национальные законодатели стран ЕС по-разному смотрят на этот вопрос.

Единство характерно лишь для стран Балтии. Латвия, Литва и Эстония — страны Европейского союза, поэтому граждане этих стран автоматически не могут быть просителями убежища в других странах ЕС. Еще три страны — Грузия, Молдова и Украина — получили либерализацию визового режима и право безвизового въезда в государства ЕС на срок 90/180 дней, что de jure означает доверие к демократическим институтам и правовым процедурам этих стран, однако не дает оснований для автоматического признания их «безопасной страной происхождения мигранта» в целях гуманитарного права ЕС. Равно как и наоборот, включение независимых государств постсоветского пространства в список БСП не исключает возможности получения убежища и международной защиты, но сильно снижает шансы подобных заявлений в ЕС.

Рост просителей убежища из Грузии в государствах — участниках ЕС после либерализации визового режима открыл в 2017 году дискуссию о том, является ли Грузия безопасной страной происхождения мигрантов. Баварское отделение МВД Германии лоббирует законопроект, включающий Грузию⁹http://police.ge/en/shinagan-saqmeta-ministris-moadgile-germaniis-mtavrobis-delegatsias-shekhvda/11485  наравне с Украиной, Молдовой и Арменией¹⁰https://www.stmi.bayern.de/med/aktuell/archiv/2016/16012ministerrat/ в число безопасных стран просхождения мигранта. Восемь государств ЕС — Бельгия, Голландия, Франция, Австрия, Исландия, Люксембург, Болгария, Норвегия — дали этот статус Грузии гораздо раньше.

Интересна ситуация с Украиной, территориальное единство которой находится под вопросом. Великобритания внесла Украину в число безопасных стран в 2014 году, Голландия — в 2016-м, Австрия — в 2018-м. Сегодня большинство стран ЕС — Австрия, Болгария, Великобритания, Люксембург и др. — рассматривают всю территорию Украины как безопасную страну происхождения мигрантов; другие, как Исландия и Нидерланды, делают различия и не считают БСП Крым и восточные земли Украины.

При этом еще в 2014 году УВКБ ООН¹¹http://www.refworld.org/publisher,UNHCR,COUNTRYPOS,,5316f7884,0.html?utm_source=Weekly+Legal+Update&utm_campaign=f352d7f686-WLU_04_04_2014&utm_medium=email&utm_term=0_7176f0fc3d-f352d7f686- обратилось к государствам  с просьбой исключить Украину из списка БСП и тем самым открыть доступ украинским гражданам к процедуре получения убежища и международной защиты. Этому призыву последовали ряд европейских государств. 26 марта 2014 года Французское бюро помощи беженцам и апатридам (OFPRA) исключило Украину из числа БСП¹²http://cfda.rezo.net/Divers/demande%20de%20la%20cfda%20pour%20le%20retrait%20urgent%20de%20l%27Ukraine%20de%20la%20liste%20des%20pays%20s%FBrs.pdf?utm_source=Weekly+Legal+Update&utm_campaign=f352d7f686-WLU_04_04_2014&utm_medium=email&utm_term=0_7176f0fc3d-f352d7f686-, а в 2018 году французские законодатели установили правило полного и всестороннего рассмотрения всех прошений об убежище. К аналогичной ситуации привели реформы польского иммиграционного законодательства в 2015 году, когда исчезло само понятие «безопасной страны» в контексте обращения за убежищем на территории Польши¹³http://www.asylumineurope.org/reports/country/poland/asylum-procedure/safe-country-concepts.

Требует внимания трансформация подходов для целей гуманитарного права ЕС к России. Болгария, Дания и, с начала 2016 года, Норвегия рассматривают Россию как безопасную страну происхождения мигрантов. Подобный подход характерен и для Сербии, включившей Россию в число БСП еще в 2009 г. и с тех пор не разу не обновлявшей список БСП (не являясь членом ЕС, Сербия, как видим, тоже имеет такой список). Однако общее правило отнесения России к категории БСП внутри Европы имеет исключения для отдельных категорий лиц: общественных и политических активистов, представителей ЛГБТ-сообщества и российских граждан чеченской национальности.

Восемь других государств бывшего СССР — Армения, Азербайджан, Беларусь, Туркменистан, Таджикистан, Узбекистан, Кыргызстан, Казахстан — находятся вне внимания национальных законодателей ЕС в контексте миграционного права, потому что их граждане подают незначительное количество прошений об убежище на территории ЕС.

Таблица 2:

Некоторые постсоветские страны, признанные и не признанные БСП в разных странах ЕС, Норвегии, Исландии и Сербии

Similar Posts:

• Countries of the former Soviet Union as «Safe Countries of Origin» of asylum applicants
• Legal Regulation and Management of Migration in the European Union (Part 1)
• Правовое регулирование и оформление менеджмента миграции в Европейском Союзе (часть 1)
• Legal Regulation and Management of Migration in the European Union (Part 2)
• Правовое регулирование и оформление менеджмента миграции в Европейском Союзе (часть 2)