Брексит: последствия для прав человека в Великобритании

Брексит можно охарактеризовать как правый популистско-националистический проект, реализованный Консервативной партией с целью вывести Великобританию из ЕС. Брексит произошел 31 января 2020 года с вступлением в силу Соглашения о выходе, однако регламенты ЕС продолжали действовать в Великобритании в течение согласованного переходного периода до 31 декабря 2020 года. В данный момент идут переговоры по торговому соглашению, которое в случае принятия вступит в силу по окончании переходного периода. ¹Эта статья была написана до заключения торгового соглашения между ЕС и Великобританией 24 декабря 2020 года. После утверждения 1246-страничного соглашения Великобританией и предварительного одобрения перед ратификацией ЕС договор вступил во временную силу 1 января 2021 года, и Великобритания вышла из единого рынка и из таможенного союза.

В связи с этим может сложиться впечатление, что сторонники брексита преуспели в достижении своих целей. Кроме того, хотя большая часть гражданского общества не на их стороне ²Например, Консервативная партия получила меньшинство голосов на всеобщих выборах в декабре 2019 года – 43,2%., «брекситеры» сегодня контролируют правительство и парламент Великобритании и пользуются поддержкой основных средств массовой информации. Но даже среди сторонников брексита до сих пор нет единого мнения о том, как должны в будущем выглядеть отношения Великобритании и ЕС. Неясны в этом контексте и возможные последствия брексита для прав человека. В той мере, в которой «брекситеры» вообще обращают внимание на этот вопрос, они скорее всего станут утверждать, что судьба прав человека в Великобритании будет зависеть от выбора государственной политики в области прав человека после переходного периода, а не от будущих экономических отношений между Великобританией и ЕС.

Но подобными заявлениями сторонники брексита либо безответственно вводят общественность в заблуждение, либо демонстрируют глубокое непонимание природы ЕС. Согласно их представлениям, нет необходимости связывать внешнеторговые отношения с формами внутреннего социального регулирования. Однако ключевой особенностью единого европейского рынка ³Единый рынок ЕС основан на принципе четырех свобод: свободного передвижения товаров, людей, капитала и услуг. является неразрывное сочетание экономического эффекта от масштаба ⁴Даже после выхода Великобритании из состава ЕС его население будет составлять около 460 миллионов человек. с широким спектром нормативных предписаний, обязательных для всех государств-членов ЕС и касающихся не только экономики, но и социальной сферы, включая вопросы социальной защиты, охраны окружающей среды и прав человека. Доступ к единому европейскому рынку обусловлен согласием сторон соблюдать нормативные предписания, обеспечивающие равные условия для всех игроков. Попытка с помощью брексита вывести Великобританию из-под действия нормативно-правовой базы ЕС, сохранив при этом полный доступ к единому рынку, обречена на провал. В отношении прав человека, сильно упрощая, можно сказать, что чем больше Великобритания ослабит механизмы защиты прав, тем ограниченнее будет ее доступ к единому рынку.

Если рассуждать с философской точки зрения, взгляды сторонников брексита фундаментально отличаются от принципов, на которых основан ЕС ⁵Есть соблазн утверждать, что они основаны на совершенно разных концепциях природы человеческой цивилизации и ее предназначения.. Сторонники брексита опираются на идею национального государства, исповедуют националистическую идеологию и утверждают, что можно отделить чистую экономику от неэкономических вопросов, в том числе от прав человека. Внутри страны это побудило их проявить жесткость и напористость, подвергнув суровому испытанию британские демократические институты и защищаемые ими гражданские и политические права. «Брекситеры» воспользовались процедурой референдума — не влекущей юридических обязательств и к тому же, по мнению многих, небезупречной — и представили полученное незначительное большинство (52% на 48%) в пользу «выхода» из ЕС ⁶Что на практике будет означать «выход», в то время еще не было определено. как выраженную раз и навсегда «волю народа». Впоследствии эта риторика применялась для нападок на любые возражения против брексита, будь то общественное мнение, публикации в СМИ или заявления парламента, судебных органов и автономных правительств. Британские институты оказались неспособны противостоять натиску пришедших во власть «брекситеров». Не в последнюю очередь это произошло из-за особенностей политической системы Великобритании, которую можно назвать «выборной диктатурой» без письменно оформленной конституции и четкого разделения властей и, как следствие, с практически неограниченными полномочиями правительства, получившего большинство в Палате общин по итогам всеобщих выборов. ⁷Неизбираемая Палата лордов имеет относительно небольшие полномочия. См. https://www.hrw.org/news/2020/10/26/britains-democratic-fabric-being-eroded-boris-johnsons-government. Представление о том, что Великобритания по сути является «выборной диктатурой», восходит по крайней мере к 1976 году, когда эту идею высказал лорд Хейлшем. Традиция парламентского суверенитета на практике усиливает исполнительную власть (которая принимает законы большинством голосов Палаты общин) и ослабляет судебную систему (которая не может опереться на конституцию как основной закон для сдерживания действий правительства). Осенью 2019 г. правительство Великобритании приостановило работу парламента, чтобы ограничить обсуждение и анализ политики брексита (впоследствии Верховный суд признал приостановление полномочий парламента незаконным). Исполнительная власть получила также право менять относящиеся к брекситу законы посредством подзаконных актов. Аналогичный процесс мы наблюдали и на примере того, какие полномочия присвоило себе правительство в борьбе с пандемией коронавируса. Правительством создан орган для пересмотра и потенциального ослабления существующего порядка судебного надзора за государственной политикой. Кроме того, как в очередной раз показали выборы в декабре 2019 года, британская избирательная система, построенная по принципу «первый считается избранным», работает в пользу крупных, особенно крупнейших, политических партий ⁸На выборах в декабре 2019 года Консервативная партия получила большинство в 80 мест на основе 43,6% голосов.. При такой системе правительству с большинством в Палате общин провести серьезные конституционные изменения, подобные брекситу, так же легко, как принять незначительную поправку к закону. ⁹На данный момент Палата общин не уполномочена принимать решения по вопросам целей или результатов переговоров о торговой сделке с ЕС.

При этом брексит оказал разрушительное влияние и на относительно новые институты автономии (деволюции). ¹⁰В Шотландии и Северной Ирландии большинство на референдуме 2016 года проголосовало против брексита. Можно с уверенностью сказать, что брексит представляет реальную угрозу для основ британской государственности. В Шотландии усилилась поддержка независимости; в Ирландии — особенно если Великобритания нарушит Белфастское соглашение («соглашение Страстной пятницы»), принесшее мир и обеспечившее прозрачность границы между Ирландской Республикой и Северной Ирландией — вероятен рост сепаратистских настроений. ¹¹См. https://www.gov.uk/government/publications/the-belfast-agreement; https://ukandeu.ac.uk/good-friday-agreement-why-it-matters-in-brexit

Анализируя возможные последствия брексита для прав человека, следует также учитывать видимый успех печатных и онлайн-СМИ правого толка, которые в Великобритании доминируют и стали серьезным фактором в обеспечении большинства, хотя и незначительного, голосов за выход из ЕС на референдуме 2016 года. Эти средства массовой информации на протяжении десятилетий нападали на ЕС и распространяли взгляды, пропитанные духом ксенофобии и расизма, враждебные либеральным ценностям и принципам прав человека. ¹²Например, эти СМИ извращали смысл механизмов защиты прав человека, утверждая, что такие механизмы защищают прежде всего преступников, террористов и просителей убежища. После референдума эти продвигавшие брексит СМИ способствуют дальнейшей деградации политического дискурса и нередко клеймят своих идеологических противников как «врагов народа», обвиняя их в «непатриотичности», «саботаже» и т. п. ¹³См. https://www.express.co.uk/news/politics/1209213/election-news-brexit-latest-Dominic-Cummings-boris-johnson-lib-dems-steve-bray. Парламент обвиняли в «блокировании» воли народа. «Врагами народа» называли судей Верховного суда. Да и представители британского правительства порой употребляют подобные эмоциональные высказывания в отношении тех, кого считают своими оппонентами в политике, журналистике, судах и других сферах общественной жизни. Наряду с этим в Великобритании участились проявления расизма и ксенофобии, часто сопряженные с насилием. Нет сомнения, что враждебное отношение СМИ к правозащите будет и дальше оказывать негативное влияние на ситуацию с правами человека в Великобритании.

Будущее прав человека в стране, традиционно любящей занимать позицию правозащитника на международной арене, зависит и от общего направления государственной политики в последние годы. Еще до брексита ситуация с правами человека в Великобритании ухудшились во многих сферах, в том числе зависящих от государственного финансирования и затронутых режимом жесткой экономии после кризиса 2008 года ¹⁴В последние десятилетия принято много прогрессивных законодательных актов – например, в области прав ЛГБТ., а также касающихся вопросов безопасности и охраны правопорядка ¹⁵В том числе репрессивное законодательство о борьбе с терроризмом, см. https://www.theguardian.com/politics/2020/may/20/uk-governments-new-counter-terrorism-bill-the-key-measures; https://www.ohchr.org/en/professionalinterest/pages/cescr.aspx. По вопросу компенсации в связи с утверждениями о применении пыток военным ведомством Великобритании см. https://justice.org.uk/torture-uk-law/. См. также https://www.bbc.co.uk/news/uk-55247033. и дискриминации ¹⁶В частности, в отношении женщин, иммигрантов, беженцев и их семей. См. https://blogs.lse.ac.uk/wps/2019/07/16/the-challenge-of-implementing-the-cedaw-convention-in-the-uk/; https://www.amnesty.org/en/countries/europe-and-central-asia/united-kingdom/report-united-kingdom; https://www.hrw.org/news/2020/09/11/uks-bid-brexit-all-costs-will-damage-human-rights. После брексита дальнейшее пребывание у власти радикального правого правительства на фоне прогнозируемого экономического спада и сокращения государственных расходов, по всей вероятности, приведет к дальнейшему ухудшению ситуации с правами человека во всех этих сферах. 

Брексит как таковой привел к новым проблемам с правами человека, не в последнюю очередь в отношении граждан ЕС, которые не голосовали на референдуме, но при этом столкнулись с его самыми серьезными последствиями. ¹⁷Не следует забывать, что в результате брексита все граждане Великобритании утратили гражданство ЕС и «четыре свободы» общеевропейского рынка — в частности, свободу передвижения, независимо от своего личного выбора. В период до принятия соглашения о выходе почти четыре миллиона граждан ЕС в Великобритании и более миллиона граждан Великобритании в других странах ЕС ¹⁸См. https://ec.europa.eu/info/european-union-and-united-kingdom-forging-new-partnership/eu-uk-withdrawal-agreement/implementing-withdrawal-agreement/citizens-rights_en. Широко распространено мнение, что правительство Великобритании стремилось использовать нестабильное положение живущих в Великобритании граждан Евросоюза в качестве «разменной монеты» в переговорах с ЕС. См. https://www.lawscot.org.uk/news-and-events/legal-news/eu-nationals-rights-not-brexit-bargaining-chip-report-warns/ жили в состоянии неопределенности. Сейчас многие считают неудовлетворительными положения соглашения, поскольку граждане ЕС, ЕЭЗ и Швейцарии вынуждены будут обращаться в государственную программу урегулирования вопросов проживания граждан ЕС (EU Settlement Scheme) для получения права продолжать жить в Великобритании после 30 июня 2021 года. ¹⁹Если заявление на участие в программе не будет подано, результатом может быть депортация. См. https://www.gov.uk/settled-status-eu-citizens-families.

Намерение правительства снизить уровень защиты прав человека в Великобритании проявилось и в принятом ранее решении выйти из-под действия Хартии Европейского Союза об основных правах. ²⁰Несмотря на данное ранее правительством Великобритании обещание сохранить правовые нормы ЕС после брексита «везде, где это возможно», см. https://www.equalityhumanrights.com/en/our-human-rights-work/what-does-brexit-mean-equality-and-human-rights-uk.  Помимо прочего, это будет означать утрату общего права на свободу от дискриминации, права на защиту интересов ребенка и права на человеческое достоинство, см. https://www.equalityhumanrights.com/en/what-are-human-rights/how-are-your-rights-protected/what-charter-fundamental-rights-european-union. Еще в 2018 году группа ведущих британских организаций по защите гражданских прав заявила: «Утрата [Хартии] создает брешь в защите прав человека, поскольку в Хартии предусмотрены некоторые права и средства судебной защиты, не имеющие эквивалентов в законодательстве Великобритании», см. https://www.theguardian.com/law/2018/jan/13/brexit-eu-human-rights-act-european-charter. Поправки к Политической декларации 2019 года также привели к ослаблению ее формулировок. Например, таким ослаблением была замена слова «адекватный» на «соответствующий» в отношении трудовых стандартов и перенос механизма «равных условий для всех игроков» из имеющего юридическую силу Соглашения о выходе в Политическую декларацию. См. https://en.wikipedia.org/wiki/Brexit_withdrawal_agreement#Citizens’_rights:_general_provisions Однако понятие равных условий для всех сторон, включая соблюдение прав человека, уже присутствовало в Политической декларации (не имеющей обязательной силы), сопровождавшей Соглашение о выходе. В этом документе указано, что будущие отношения между ЕС и Великобританией «предусматривают неизменную приверженность Соединенного Королевства принципам Европейской конвенции о правах человека» (ЕКПЧ). В данной формулировке отражена озабоченность ЕС тем, чтобы в Великобритании остался в силе Закон о правах человека (Human Rights Act), который инкорпорирует положения ЕКПЧ во внутригосударственное право и занимает центральное место в системе защиты прав человека в стране. ²¹Принятый в 1998 году лейбористским правительством Тони Блэра и действующий с 2000 года Закон о правах человека обязывает британские суды учитывать в своих решениях положения Конвенции и прецедентное право Европейского суда по правам человека. Кроме того, все государственные органы и организации, исполняющие государственные функции, обязаны уважать и защищать предусмотренные Конвенцией права; при этом, если суд не может толковать существующие законы так, чтобы они соответствовали Конвенции, он должен уведомить об этом правительство для внесения соответствующих поправок в законодательство. См. https://www.equalityhumanrights.com/en/what-are-human-rights/history-human-rights-britain; https://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/42/contents. При этом с момента принятия Закон о правах человека подвергается нападкам крайне правых политиков и средств массовой информации, поддержавших брексит. ²²Некоторые — как, например, в 2016 году Тереза Мэй, занимавшая тогда пост министра внутренних дел — призывали Великобританию вообще выйти из ЕСПЧ. Другие настаивали на замене Закона о правах человека Британским биллем о правах (см. предвыборный манифест Консервативной партии от 2015 года, в котором также обещан референдум по брекситу). С тех пор правительство все чаще избегает однозначных заявлений. В 2017 году манифест Консервативной партии содержал обязательство соблюдать Конвенцию в течение всего срока пребывания в парламенте. В предвыборном манифесте Консервативной партии в 2019 году обещано «обновить» Закон о правах человека без указания подробностей. Хотя сегодня правительство Великобритании говорит о пересмотре, а не отмене Закона, в серьезности предлагаемых поправок к закону можно не сомневаться. ²³Например, ограничение действия Закона о правах человека периодом после 2000 года и отказ применять этот закон к действиям британских войск за рубежом. См. https://www.theguardian.com/uk-news/2016/oct/03/plan-uk-military-opt-out-european-convention-human-rights; https://www.theguardian.com/commentisfree/2020/sep/20/overseas-operations-bill-uk-government-bend-rules-torture-soldiers. Ограничение возможности использования этого закона мигрантами и просителями убежища и принятие новых законодательных положений, в том числе по борьбе с терроризмом и упрощению депортации, несмотря на их проблематичность с точки зрения прав человека. См. https://www.theguardian.com/law/2020/sep/13/uk-government-plans-to-remove-key-human-rights-protections. Liberty, ведущая правозащитная организация Великобритании, заявила, что обещание правительства «обновить» Закон о правах человека «ослабит наши права».

С началом конкретных переговоров о дальнейших отношениях между Великобританией и ЕС одним из обсуждаемых вопросов стали возможные последствия брексита для прав человека, поскольку равные условия для всех игроков являются обязательным требованием для получения доступа к единому рынку. ²⁴Разумеется, в этой связи не следует недооценивать приверженность Евросоюза правам человека как в принципе, так и в таких важных вопросах, как эквивалентность стандартов защиты данных, отношения в сфере безопасности и соблюдение Белфастских соглашений.  См. https://ec.europa.eu/info/european-union-and-united-kingdom-forging-new-partnership/eu-uk-withdrawal-agreement_en На данном этапе все более очевидной становится неспособность сторонников брексита в полной мере понять природу ЕС и единого европейского рынка. Первоначально Великобритания сопротивлялась настойчивому требованию ЕС продолжать соблюдать ЕКПЧ. ²⁵См. https://www.independent.co.uk/news/uk/politics/brexit-uk-trade-talks-safeguards-government-human-rights-act-gove-a9535056.html. ЕС также выразил обеспокоенность по поводу того, будут ли после 1 января 2021 года британские законы о данных соответствовать Общему регламенту ЕС по защите данных (GDPR). Однако перед лицом серьезных экономических последствий «отказа от сделки» Великобритания затем заявила, что готова принять обязательство сохранить Закон о правах человека. Однако переговоры по-прежнему идут непросто, о чем свидетельствуют участившиеся полные бравады заявления правительства Великобритании о готовности к отказу от сделки, наряду с недавним внесением и последующим отзывом законопроекта, нарушающего международное право и фактически отменяющего соглашение о выходе, о котором лишь недавно договорились. ²⁶См. https://www.theguardian.com/politics/2020/sep/11/brexit-override-plan-would-breach-vienna-convention-qc-says. Министр иностранных дел Ирландии Саймон Ковени заявил, что принятие такого закона сделает Соглашение о выходе невозможным. Похоже, сторонники брексита не ожидали, что «равные условия для всех игроков», включая защиту прав человека, окажутся таким фундаментальным вопросом при заключении торговой сделки с ЕС.

После брексита права человека в Соединенном Королевстве подвергнутся серьезным испытаниям, не в последнюю очередь из-за враждебного отношения правительства ко многим аспектам защиты прав, упадка демократических институтов, распространяемой многими СМИ атмосферы нетерпимости и неприятия прав человека, а также из-за сокращения государственных расходов и падения экономики. ²⁷Падение экономики Великобритании после брексита, безусловно, усугубится в результате экономической катастрофы, вызванной пандемией COVID-19. Существуют два фактора, способных смягчить негативные последствия. Один из них — вероятность того, что неспособность экономики Великобритании реализовать обещанные преимущества выхода из ЕС лишит убедительности идеологию брексита и приведет к политическим изменениям в стране. Однако гораздо важнее как в непосредственной, так и в долгосрочной перспективе станет потребность в тесном экономическом партнерстве с ЕС, вынуждающая Великобританию соблюдать равные условия игры и, соответственно, стандарты прав человека. Как ни парадоксально, но после брексита права человека в Великобритании будут более чем когда-либо зависеть от ее отношений с ЕС.

Similar Posts:

• Brexit: implications for human rights in the UK