17 марта 2016 года в Германии вступили в действие положения второго пакета законов о предоставлении убежища. Это влечет за собой тяжелые последствия для воссоединения семей, затрагивая супругов, детей и родителей несовершеннолетних лиц, пользующихся дополнительной защитой. Законодательство о предоставлении убежища предусматривает предоставление международной защиты, то есть предоставление статуса беженца1Правом на признание статуса беженца обладают лица, находящиеся за пределами страны происхождения по причине обоснованной опасности преследования на основе их расовой, религиозной принадлежности, национальности, политических убеждений или принадлежности к определенной социальной группе (§ 3 (абз. 1) Закона о предоставлении убежища)., или дополнительной защиты в соответствии с предписаниями Европейского союза (ЕС). Дополнительная защита предоставляется беженцам, которым угрожает опасность как следствие международного или внутреннего вооруженного конфликта2§ 4 Закона о предоставлении убежища:
1) Иностранный гражданин обладает правом на дополнительную защиту, если он сумел привести веские причины, позволяющие исходить из того, что в стране происхождения ему угрожает серьезная опасность. Серьезной опасностью считается:
1. вынесение или исполнение приговора смертной казни,
2. пытки или бесчеловечное или унижающее человеческое достоинство обращение или наказание, или же
3. серьезная индивидуальная угроза жизни или неприкосновенности гражданина в результате произвольного насилия в рамках международного или внутреннего вооруженного конфликта.
2) Признание статуса дополнительной защиты в отношении иностранного гражданина, предусмотренной абзацем 1, исключается в том случае, если имеются обоснованные причины полагать, что он
1. совершил преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений,
2.совершил тяжкое уголовное преступление,
3. совершил деяния, противоречащие целям и принципам Организации Объединенных Наций, закрепленным в преамбуле и статьях 1 и 2 Хартии Организации Объединенных Наций (BGBl. 1973 II. С. 430, 431), или
4. представляет собой опасность для общества или безопасности Федеративной Республики Германия..
В отличие от лиц, чье право на убежище признано на основании индивидуального преследования, и лиц, обладающих статусом беженца в соответствии с Конвенцией ООН о статусе беженцев (Женевской конвенцией), лица, нуждающиеся в дополнительной защите, сначала получают разрешение на пребывание в стране сроком на один год. В остальном же в рамках общеевропейской системы предоставления убежища дополнительная защита в значительной мере содержательно приближена к условиям, предусмотренным Женевской конвенцией. Всего год назад, после внесения изменений в § 29 Закона о пребывании иностранных граждан в Германии, лица, находящиеся под дополнительной защитой, были приравнены к беженцам по Женевской конвенции в отношении воссоединения семей. Конкретно это означало обладание субъективным правом на целостность семьи3§ 29 (абз. 2) Закона о пребывании иностранных граждан изменен законом от 27 июля 2015 года (BGBl. 2015 I 1386).. Но спустя всего восемь месяцев новый текст Закона о пребывании иностранных граждан (§ 104, абз. 13)4§ 104 (абз. 13) звучит следующим образом: «Лицам, получившим разрешение на пребывание после 17 марта 2016 года в соответствии с § 25, абз. 2, предл. 1, альт. 2, воссоединение семей не разрешается ранее, чем 16 марта 2018 года. Для иностранных граждан, получивших разрешение на пребывание после 17 марта 2016 года в соответствии с § 25, абз. 2, предл. 1, альт. 2, срок действия § 29, абз. 2, предл. 2, п. 1, начинается с 16 марта 2018 года. § 22 и § 23 остаются незатронутыми». вновь отобрал право на воссоединение семьи у лиц, находящихся под дополнительной защитой. Подавать ходатайство о воссоединении семьи теперь разрешается только после двухлетнего пребывания в Германии. Если прибавить к этому периоду процессуальные сроки, результатом может стать многолетняя разлука с семьей или невозможность воссоединения семьи, например в случае наступления совершеннолетия ребенка. Часто подобные процессы длятся до пяти лет. Инициативы в защиту беженцев сообщают, что с момента изменения законодательства граждане Сирии все чаще стали получать статус лиц, нуждающихся в дополнительной защите. Это подтверждает и статистика. К августу 2016 года около 225 000 сирийских граждан попросили политического убежища или признания статуса беженца в соответствии с Женевской конвенцией. 51 000 из них получили статус нуждающихся в дополнительной защите. Для сравнения, за весь 2015 год всего 61 гражданин Сирии был признан нуждающимся в дополнительной защите5За 2015 год из 158 657 первичных ходатайств граждан Сирии о предоставлении убежища статус беженца был подтвержден в 132 846 случаях. По состоянию на начало августа 2016 года было подано 78 426 первичных ходатайств от граждан Ирака. Из них 17 661 гражданин Ирака получил статус беженца. 3277 человек получили статус дополнительной защиты (см. статистику предоставления убежища Федерального ведомства по делам миграции и беженцев за 2015 и 2016 годы, BAMF Asylgeschäftsstatistik 2015 und August 2016). См. также годовой отчет European Asylum Support Office, июль 2015 года, с. 24–28, где содержатся сравнительные показатели по ЕС.. Скрытое под маской «переходного регулирования» приостановление воссоединения семьи сроком на два года при этом оказывается центральным элементом управления потоками беженцев. Инициативы помощи беженцам и гуманитарные организации, такие как Германский институт прав человека и Диаконическая служба, а также объединения адвокатов видят здесь угрозу семейной жизни, защиту которой гарантируют права человека и конституция. Полная приостановка воссоединения семей может в первую очередь подтолкнуть женщин и детей к опасной для жизни попытке пересечения Средиземного моря, поскольку безопасный путь воссоединения семьи станет для них недоступным. Перевозчики беженцев смогут еще больше нажиться на этой ситуации.
Нарушаются ли здесь права человека?
Очевидно, что причина такого изменения законодательства — желание ограничить прием беженцев. С учетом высокой ценности семьи оно не оправдано ни на конституционном, ни на европейском, ни на международном уровне. Право на семейную жизнь закреплено не только в Основном законе Германии (статья 6), но и в Европейской конвенции о защите прав человека (статья 8), а также в числе прочего на уровне международного права в Конвенции ООН о правах ребенка. Хотя Федеральный конституционный суд Германии — как и Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) — не признал законность притязания на въезд в страну иностранных граждан на основании статьи 6 Основного закона, он тем не менее придерживается того мнения, что право на совместную жизнь в семье применимо и в случае воссоединения семей. Допустимо препятствовать желанию человека жить в семье только на «обозримый период». В случае, по которому было принято решение суда, семья имела возможность продолжать совместную жизнь в своей родной стране — в отличие от людей, бегущих от гражданской войны. Указание на возможность совместной жизни в третьей стране, как правило, не является убедительным аргументом. Поэтому временный запрет на воссоединение семьи является недопустимым нарушением основного права, гарантированного статьей 6 Основного закона ФРГ.
В некоторых особенно тяжелых случаях ЕСПЧ принимал решения в пользу субъективного права на въезд из-за рубежа в целях воссоединения семьи. При этом важный критерий при оценке отдельных случаев — это вопрос, может ли право на семейную жизнь быть осуществлено в другой стране и/или имел ли место осознанный отказ от реализации этого права. В случае несовершеннолетних несопровождаемых беженцев дополнительным критерием является их возраст. Европейский суд в одном из своих решений отказал в воссоединении семьи детям старше двенадцати лет, однако и здесь указал на то, что в соответствии с действующими в ЕС основными правами в отдельных случаях возможно и другое решение. Хотя в рамках процесса Европейского парламента в отношении директивы о праве на воссоединение семей Европейский суд счел правомерным введение двухлетнего периода ожидания, он также указал, что в отдельных случаях требуется другая оценка. Если нет другой возможности для семейной жизни, а разделение семьи произошло по причинам, сходным с условиями гражданской войны, законное притязание на получение членами семьи разрешения на пребывание следует из статьи 8 Европейской конвенции о защите прав человека6Huber, AufenthaltsG, Kommentar 2016, § 29 AufenthG, Rdnr. 7.. Это решение подкрепляется и статьей 3 Основного закона ФРГ, а именно принципом равноправного обращения. Поскольку лица, обладающие правом на убежище, и беженцы, равно как и лица, обладающие правом на дополнительную защиту, не могут реализовать свое право на семейную жизнь ни в своей стране происхождения, ни в третьей стране, обе группы различаются лишь тем, что лица, обладающие правом на дополнительную защиту, получают первичное разрешение на пребывание сроком на один год. Это не является достаточной существенной причиной для неравноправного обращения при воссоединении семей.
Общеевропейская система предоставления убежища
Кроме того, приостановление воссоединения семей сроком на два года противоречит расширенному определению беженца в соответствии с общеевропейской системой предоставления убежища7Квалифицирующая директива RL 2011/95/EU. Национальное право на предоставление убежища в значительной мере уравнивает лиц, обладающих дополнительной защитой, и беженцев по определению Женевской конвенции. В свою очередь, квалификационная директива ЕС в значительной степени уравнивает права лиц под дополнительной защитой и беженцев по определению Женевской конвенции: международная защита распространяется не только на беженцев, но и на лиц, нуждающихся в дополнительной защите8Статья 15 директивы 2011/95/EU была реализована на уровне национального права в статье 4 Закона о предоставлении убежища. Многие авторы выводят из статей 23 и 24 (абз. 2) директивы право ходатайствовать о получении разрешения на пребывание в целях воссоединения семьи. В соответствии со статьей 23 государства — члены ЕС должны заботиться о сохранении целостности семьи9См. также Решение Административного суда Франкфурта от 30 мая 2007 года, NVwZ-RR 2007, 634. Спорным здесь является вопрос о том, распространяется ли это предписание только на супругов и детей, находящихся в принимающей стране, или также и на супругов и детей, еще проживающих за рубежом. Квалификационная директива была доработана в 2011 году. При этом из нее была вычеркнута формулировка, в соответствии с которой государства — члены ЕС в отношении «лиц с признанным статусом дополнительной защиты самостоятельно устанавливают условия, в соответствии с которыми члены их семей могут воспользоваться данными послаблениями». В результате многие видят здесь подтверждение такой интерпретации этого правового положения, в соответствии с которой лица, обладающие правом на дополнительную защиту, при воссоединении семей приравниваются к беженцам, как их определяет Женевская конвенция.
Лица, обладающие правом на дополнительную защиту, могут остаться в Германии, если в стране происхождения им угрожают пытки или военные действия. Однако их ближайшие члены семьи — супруги и несовершеннолетние дети — также нуждаются в защите.
Несовершеннолетние дети
Воссоединение семей приостанавливается в том числе и в отношении родителей, присоединяющихся к своим несовершеннолетним детям. Дополнение, что § 22 и 23 Закона о пребывании иностранных граждан, в соответствии с которыми разрешение на пребывание может быть предоставлено по острым гуманитарным причинам, «остаются незатронутыми»10§ 22 звучит следующим образом: «Для принятия иностранного гражданина из-за рубежа по причинам, предусмотренным международным правом, или безотлагательным причинам гуманитарного порядка ему может быть выдано разрешение на пребывание. Разрешение на пребывание должно быть выдано в том случае, если Федеральное министерство внутренних дел или определенный им орган объявили о принятии иностранного гражданина в политических интересах Федеративной Республики Германия. В случае, предусмотренном пр. 2, разрешение на пребывание дает право на осуществление трудовой деятельности»., было добавлено только на этапе прохождения законодательной процедуры. Это правило об «особо тяжелых случаях» нельзя назвать адекватным решением проблемы, так как здесь всего лишь указывается на предусмотренные законом возможности принять иностранного гражданина по гуманитарным причинам. Не предусмотрено использование этой формулировки для воссоединения семьи или детей с родителями.
Разлучение детей и родителей противоречит статьям 9 и 10 Конвенции ООН о правах ребенка. В соответствии со статьей 10 Конвенции ходатайство о воссоединении семьи, поданное родителями или ребенком, должно рассматриваться страной, подписавшей Конвенцию, «позитивным, гуманным и оперативным образом». Таким образом, статья 10 Конвенции не содержит правил, конкретно регулирующих воссоединение семьи, но обязывает к благосклонному рассмотрению вопросов, входящих во внутреннюю компетенцию подписавшей Конвенцию страны. При интерпретации статьи 10 Конвенции необходимо принимать во внимание статью 3 Конвенции, в соответствии с которой благополучие ребенка должно приоритетно учитываться во всех принимаемых государством решениях. Статья 4 Конвенции, в свою очередь, обязывает государства-участники принять необходимые меры для реализации перечисленных в Конвенции прав на национальном уровне. Однако, если следовать новому § 104 (абз. 13) Закона о пребывании иностранных граждан, ходатайства несовершеннолетних детей или их родителей должны будут регулярно отклоняться без учета благополучия ребенка. Предписания Конвенции о правах ребенка могут быть исполнены, только если в таких случаях будет регулярно проверяться наличие причин гуманитарного порядка, как это предписывает § 22 Закона о пребывании иностранных граждан. Буквальное применение § 104 (абз. 13) Закона о пребывании иностранных граждан противоречит положениям Конвенции о правах ребенка и является незаконным. Интерпретация Конвенции в соответствии с нормами международного права приводит к необходимости постоянно проверять, требует ли благополучие ребенка воссоединения семьи. Поэтому для исполнения положений Конвенции ООН о правах ребенка в том случае, когда речь идет о несовершеннолетних детях, § 104 (абз. 13) Закона о пребывании иностранных граждан должен рассматриваться как неупотребительный.
Какие решения будут приниматься судами, покажет время. Однако, исходя из перспективы интеграционной политики, приостановление воссоединения семей было ошибочным решением. Оно создает новые неоднозначные в правовом плане ситуации и противоречит реальному жизненному положению дел, при котором воссоединившиеся семьи и их дети прикладывают бóльшие усилия культурного, профессионального и языкового характера, чтобы быстрее освоиться в принимающей стране, по сравнению с теми, чьи страхи и заботы привязаны к их семьям, оставшимся на войне.
Similar Posts:
References
↑1 | Правом на признание статуса беженца обладают лица, находящиеся за пределами страны происхождения по причине обоснованной опасности преследования на основе их расовой, религиозной принадлежности, национальности, политических убеждений или принадлежности к определенной социальной группе (§ 3 (абз. 1) Закона о предоставлении убежища). |
---|---|
↑2 | § 4 Закона о предоставлении убежища:
1) Иностранный гражданин обладает правом на дополнительную защиту, если он сумел привести веские причины, позволяющие исходить из того, что в стране происхождения ему угрожает серьезная опасность. Серьезной опасностью считается: 1. вынесение или исполнение приговора смертной казни, 2) Признание статуса дополнительной защиты в отношении иностранного гражданина, предусмотренной абзацем 1, исключается в том случае, если имеются обоснованные причины полагать, что он 1. совершил преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений, |
↑3 | § 29 (абз. 2) Закона о пребывании иностранных граждан изменен законом от 27 июля 2015 года (BGBl. 2015 I 1386). |
↑4 | § 104 (абз. 13) звучит следующим образом: «Лицам, получившим разрешение на пребывание после 17 марта 2016 года в соответствии с § 25, абз. 2, предл. 1, альт. 2, воссоединение семей не разрешается ранее, чем 16 марта 2018 года. Для иностранных граждан, получивших разрешение на пребывание после 17 марта 2016 года в соответствии с § 25, абз. 2, предл. 1, альт. 2, срок действия § 29, абз. 2, предл. 2, п. 1, начинается с 16 марта 2018 года. § 22 и § 23 остаются незатронутыми». |
↑5 | За 2015 год из 158 657 первичных ходатайств граждан Сирии о предоставлении убежища статус беженца был подтвержден в 132 846 случаях. По состоянию на начало августа 2016 года было подано 78 426 первичных ходатайств от граждан Ирака. Из них 17 661 гражданин Ирака получил статус беженца. 3277 человек получили статус дополнительной защиты (см. статистику предоставления убежища Федерального ведомства по делам миграции и беженцев за 2015 и 2016 годы, BAMF Asylgeschäftsstatistik 2015 und August 2016). См. также годовой отчет European Asylum Support Office, июль 2015 года, с. 24–28, где содержатся сравнительные показатели по ЕС. |
↑6 | Huber, AufenthaltsG, Kommentar 2016, § 29 AufenthG, Rdnr. 7. |
↑7 | Квалифицирующая директива RL 2011/95/EU |
↑8 | Статья 15 директивы 2011/95/EU была реализована на уровне национального права в статье 4 Закона о предоставлении убежища |
↑9 | См. также Решение Административного суда Франкфурта от 30 мая 2007 года, NVwZ-RR 2007, 634 |
↑10 | § 22 звучит следующим образом: «Для принятия иностранного гражданина из-за рубежа по причинам, предусмотренным международным правом, или безотлагательным причинам гуманитарного порядка ему может быть выдано разрешение на пребывание. Разрешение на пребывание должно быть выдано в том случае, если Федеральное министерство внутренних дел или определенный им орган объявили о принятии иностранного гражданина в политических интересах Федеративной Республики Германия. В случае, предусмотренном пр. 2, разрешение на пребывание дает право на осуществление трудовой деятельности». |