Syrian and Iraq refugees arrive at Skala Sykamias Lesvos in Greece. Source: Wikipedia
Современное законодательство ЕС о миграции и убежище прописано и продумано во множестве правовых документов. Множество директив, соглашений, многосторонних договоренностей, актов национального законодательства стран — членов ЕС создают иллюзию прочной и работающей системы миграционного менеджмента. Однако наплыв гуманитарных мигрантов 2014–2016 годов показал, что ощущение стабильности и прочности миграционного менеджмента внутри 28 государств ЕС весьма призрачно и иллюзорно, а существующие правовые документы и заложенные в них правовые механизмы и инструменты весьма далеки от нужд государств — членов ЕС. Cуществующее правовое оформление миграционного менеджмента Европейского Союза можно условно распределить на три блока:
Часть 1. Иммиграция и передвижение
Правовое регулирование иммиграции
В 1999 году Европейский Союз начал разработку единой (общей) официальной миграционной стратегии ЕС, целью которой было унифицировать визовые процедуры и стандартизировать миграционные правила в государствах ЕС1A common immigration policy for Europe. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=URISERV:jl0001. важно сразу оговориться, что отдельным вопросом была унификация процедур по предоставлению убежища. Эта тема была выделена в план подготовки общей политики по предоставлению убежища2Policy plan on asylum. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions of 17 June 2008 – Policy Plan on Asylum: An integrated approach to protection across the EU. COM (2008) 360 final. Not published in the Official Journal. По договору о порядке функционирования Европейского Союза3Articles 79 and 80 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU), http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT общими правилами охватываются следующие области миграционного регулирования:
В настоящее время внутри Европейского Союза установлены два механизма правового оформления миграции.
Правила (Regulations) и решения (Decisions) — это правовые акты Европейского Союза, которые после принятия Европейским парламентом имеют прямое действие в государствах — участниках ЕС. Для их применения не требуется решений национальных законодателей. Однако в момент подписания Договора о создании Европейского Союза отдельные страны — участницы ЕС сделали специальные оговорки по действию правил и решений. Исключения затрагивают Данию по вопросам унификации миграционных правил, стандартизации визовой и политики убежища. Парламентарии Ирландии и Великобритании определяют объем правил и решений, которые обязательны к исполнению Ирландией и Великобританией. В качестве правил, имеющих прямое действие во всех государствах ЕС, стоит рассматривать правовое регулирование привлечения высококвалифицированных специалистов, т.н. голубая карта — Blue Card4Council adopts the «EU Blue Card»: more advantages for high-skilled foreign workers. Brussels, 25 May 2009 10266/09. Presse 151..
Директивы — это правовые акты Европейского Союза, которые требуют инкорпорации во внутреннее (национальное) право государств — участников ЕС. Парламент ЕС устанавливает дату обязательной инкорпорации директивы во внутреннее законодательство государств — участников ЕС, однако формы, методы и особые оговорки о порядке действия директивы на территории той или иной страны определяются ее национальным парламентом. Правовое оформление миграционной политики ЕС, в своем большинстве, осуществляется директивами.
По общему правилу исключительной компетенцией государств — участников ЕС является принятие окончательного решения по миграционному прошению заявителя; установление принципов, порядка и специфики предоставления права на длительную резиденцию, включая право на проживание, на срок более трех месяцев; установление принципов, порядка и специфики предоставления права на осуществление трудовой деятельности на территории государства — участника ЕС и проч.
Правовое регулирование свободы передвижения
14 июня 1985 года пять государств — Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Франция и Германия — подписали Шенгенское соглашение5http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32016R0399, судьба которого до сих пор вызывает бурные дискуссии на Европейском континенте. Сегодня Шенгенская зона свободного передвижения товаров и услуг охватывает 26 государств, к которым относятся 22 государства ЕС и еще четыре — Лихтенштейн, Швейцария, Норвегия и Ирландия — члены Европейской ассоциации свободной торговли, ЕАСТ6Die Europäische Freihandelsassoziation, http://www.efta.int/.
Интересно, что шесть государств ЕС – Ирландия, Великобритания, Румыния, Болгария, Хорватия и Кипр — находятся вне действия Шенгена, а три страны – Монако (вместе с Францией), Сан- Марино и Ватикан (вместе с Италией) – открыли свои границы для свободного перемещения товаров, работ, услуг и людей, de jure не подписав Шенгенского соглашения.
Для обеспечения безопасности и повышения гарантий для свободы передвижения внутри Шенгена была создана информационная система — Schengen Information System, SIS II, — нацеленная на сбор и хранение биометрических данных лиц, пересекающих границы государств ЕС, и обеспечивающая обмен подобной информацией между странами ЕС и ассоциированными государствами. SIS II объединила в себе визовую информацию о подателях на визы в государства ЕС (VIS), а также банк отпечатков пальцев заявителей на визы (EURODAC). Интересно, что первоночальный старт системы, запланированный на 1 января 2013 года, не состоялся из-за неготовности стран — участниц ЕС обеспечить единообразный подход к обеспечению, сбору и хранению биометрических данных.
В настоящее время 80% внешних границ зоны Шенгенского соглашения проходят по воде и лишь 20% — по суше7Europa ohne Grenzen, https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/e-library/docs/schengen_brochure/schengen_brochure_dr3111126_de.pdf; внутри них действует принцип свободного перемещения товаров, работ, услуг и человеческого капитала. Однако, страны — участницы Шенгенского соглашения могут вводить ограничения по свободному перемещению товаров, работ, услуг и людей в трех случаях:
В сентябре 2017 года президентом Жан-Клодом Юнкером были представлены предложения по реформированию миграционного менеджмента, которые затрагивают механизм статей 25–27 Шенгенского кодекса. Ожидается, что будет увеличен срок введения возможных ограничений на свободу передвижения внутри Шенгенской зоны со стороны государств — участников Соглашения на срок до 1 года (вместо установленных сегодня шести месяцев) и/или установлена возможность продления ограничения свободы передвижения со стороны государств — участников Соглашения не более чем три раза и на срок не более чем в два года8https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/20170927_recommendation_implementation_provisions_schengen_borders_code_temporary_reintroduction_border_control_en.pdf.
До ноября 2017 года правовые механизмы статей 25–29 Шенгенского кодекса были задействованы странами — участницами Шенгенского соглашения 92 раза, причем 56 раз в 2014–2017 гг. в связи с невозможностью контролировать миграционный поток на Европейский континент9https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/reintroduction-border-control/docs/ms_notifications_-_reintroduction_of_border_control_en.pdf. До 2014 года страны — участницы Шенгенского соглашения вводили ограничения на свободу передвижения, паспортный и пограничный контроль на срок не более 14 дней на внутренних границах лишь в случаях
В настоящее время внутри зоны Шенгенского соглашения по смыслу статей 25–26 Шенгенского кодекса пограничный и паспортный контроль введен следующими странами:
Помимо этого, Королевство Швеции анонсировало ограничение свободы передвижения на шведско-норвежской границе в Гётеборгском аэропорту (Gothenburg Landvetter Airport) в период проведения международного саммита с 12 по 19 ноября по смыслу ст. 28 Шенгенского кодекса. Очевидно, что правовое регулирование Шенгенской зоны в самое ближайшее время претерпит серьезные изменения.
References [ + ]
1. | ↑ | A common immigration policy for Europe. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=URISERV:jl0001 |
2. | ↑ | Policy plan on asylum. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions of 17 June 2008 – Policy Plan on Asylum: An integrated approach to protection across the EU. COM (2008) 360 final. Not published in the Official Journal |
3. | ↑ | Articles 79 and 80 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU), http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT |
4. | ↑ | Council adopts the «EU Blue Card»: more advantages for high-skilled foreign workers. Brussels, 25 May 2009 10266/09. Presse 151. |
5. | ↑ | http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32016R0399 |
6. | ↑ | Die Europäische Freihandelsassoziation, http://www.efta.int/ |
7. | ↑ | Europa ohne Grenzen, https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/e-library/docs/schengen_brochure/schengen_brochure_dr3111126_de.pdf |
8. | ↑ | https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/20170927_recommendation_implementation_provisions_schengen_borders_code_temporary_reintroduction_border_control_en.pdf |
9. | ↑ | https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/reintroduction-border-control/docs/ms_notifications_-_reintroduction_of_border_control_en.pdf |
10. | ↑ | https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=F2A4A5ADFCD2EEDB3EB247225D28DD78.tplgfr40s_1?cidTexte=JORFTEXT000035932811&dateTexte=&oldAction=rechJO&categorieLien=id&idJO=JORFCONT000035932808 |