Правовое регулирование и оформление менеджмента миграции в Европейском Союзе (часть 1)

Современное законодательство ЕС о миграции и убежище прописано и продумано во множестве правовых документов. Множество директив, соглашений, многосторонних договоренностей, актов национального законодательства стран — членов ЕС создают иллюзию прочной и работающей системы миграционного менеджмента. Однако наплыв гуманитарных мигрантов 2014–2016 годов показал, что ощущение стабильности и прочности миграционного менеджмента внутри 28 государств ЕС весьма призрачно и иллюзорно, а существующие правовые документы и заложенные в них правовые механизмы и инструменты весьма далеки от нужд государств — членов ЕС. Cуществующее правовое оформление миграционного менеджмента Европейского Союза можно условно распределить на три блока:

• Правовое регулирование иммиграции;
• Правовое регулирование свободного перемещения товаров, работ, услуг и человеческого капитала внутри Шенгенской зоны;
• Правовые механизмы управления гуманитарной миграцией.

Часть 1. Иммиграция и передвижение

Правовое регулирование иммиграции

В 1999 году Европейский Союз начал разработку единой (общей) официальной миграционной стратегии ЕС, целью которой было унифицировать визовые процедуры и стандартизировать миграционные правила в государствах ЕС¹A common immigration policy for Europe. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=URISERV:jl0001. важно сразу оговориться, что отдельным вопросом была унификация процедур по предоставлению убежища. Эта тема была выделена в план подготовки общей политики по предоставлению убежища²Policy plan on asylum. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions of 17 June 2008 – Policy Plan on Asylum: An integrated approach to protection across the EU. COM (2008) 360 final. Not published in the Official Journal. По договору о порядке функционирования Европейского Союза³Articles 79 and 80 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU), http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT общими правилами охватываются следующие области миграционного регулирования:

• Унификация и стандартизация правил пересечения границ ЕС, а равно правил въезда в государства — члены ЕС;
• Требования к иммигрантам для легального пребывания на территории одного из государств ЕС;
• Порядок противодействия нелегальной занятости, а равно торговли людьми (минимальный стандарт, при котором государство — участник ЕС может расширить список деяний и перечень штрафных санкций за их совершение);
• Стандартизация соглашений о реадмиссии;
• Стандартизация интеграционных инициатив и мероприятий (минимальный стандарт, при котором государство — участник ЕС может расширить перечень обязательных критериев);

В настоящее время внутри Европейского Союза установлены два механизма правового оформления миграции.

Правила (Regulations) и решения (Decisions) — это правовые акты Европейского Союза, которые после принятия Европейским парламентом имеют прямое действие в государствах — участниках ЕС. Для их применения не требуется решений национальных законодателей. Однако в момент подписания Договора о создании Европейского Союза отдельные страны — участницы ЕС сделали специальные оговорки по действию правил и решений. Исключения затрагивают Данию по вопросам унификации миграционных правил, стандартизации визовой и политики убежища. Парламентарии Ирландии и Великобритании определяют объем правил и решений, которые обязательны к исполнению Ирландией и Великобританией. В качестве правил, имеющих прямое действие во всех государствах ЕС, стоит рассматривать правовое регулирование привлечения высококвалифицированных специалистов, т.н. голубая карта — Blue Card⁴Council adopts the «EU Blue Card»: more advantages for high-skilled foreign workers. Brussels, 25 May 2009 10266/09. Presse 151..

Директивы — это правовые акты Европейского Союза, которые требуют инкорпорации во внутреннее (национальное) право государств — участников ЕС. Парламент ЕС устанавливает дату обязательной инкорпорации директивы во внутреннее законодательство государств — участников ЕС, однако формы, методы и особые оговорки о порядке действия директивы на территории той или иной страны определяются ее национальным парламентом. Правовое оформление миграционной политики ЕС, в своем большинстве, осуществляется директивами.

По общему правилу исключительной компетенцией государств — участников ЕС является принятие окончательного решения по миграционному прошению заявителя; установление принципов, порядка и специфики предоставления права на длительную резиденцию, включая право на проживание, на срок более трех месяцев; установление принципов, порядка и специфики предоставления права на осуществление трудовой деятельности на территории государства — участника ЕС и проч.

Правовое регулирование свободы передвижения

14 июня 1985 года пять государств — Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Франция и Германия — подписали Шенгенское соглашение⁵http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32016R0399, судьба которого до сих пор вызывает бурные дискуссии на Европейском континенте. Сегодня Шенгенская зона свободного передвижения товаров и услуг охватывает 26 государств, к которым относятся 22 государства ЕС и еще четыре — Лихтенштейн, Швейцария, Норвегия и Ирландия — члены Европейской ассоциации свободной торговли, ЕАСТ⁶Die Europäische Freihandelsassoziation, http://www.efta.int/.

Интересно, что шесть государств ЕС – Ирландия, Великобритания, Румыния, Болгария, Хорватия и Кипр — находятся вне действия Шенгена, а три страны – Монако (вместе с Францией), Сан- Марино и Ватикан (вместе с Италией) – открыли свои границы для свободного перемещения товаров, работ, услуг и людей, de jure не подписав Шенгенского соглашения.

Для обеспечения безопасности и повышения гарантий для свободы передвижения внутри Шенгена была создана информационная система — Schengen Information System, SIS II, —  нацеленная на сбор и хранение биометрических данных лиц, пересекающих границы государств ЕС, и обеспечивающая обмен подобной информацией между странами ЕС и ассоциированными государствами. SIS II объединила в себе визовую информацию о подателях на визы в государства ЕС (VIS), а также банк отпечатков пальцев заявителей на визы (EURODAC). Интересно, что первоночальный старт системы, запланированный на 1 января 2013 года, не состоялся из-за неготовности стран — участниц ЕС обеспечить единообразный подход к обеспечению, сбору и хранению биометрических данных.

В настоящее время 80% внешних границ зоны Шенгенского соглашения проходят по воде и лишь 20% — по суше⁷Europa ohne Grenzen, https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/e-library/docs/schengen_brochure/schengen_brochure_dr3111126_de.pdf; внутри них действует принцип свободного перемещения товаров, работ, услуг и человеческого капитала. Однако, страны — участницы Шенгенского соглашения могут вводить ограничения по свободному перемещению товаров, работ, услуг и людей в трех случаях:

• На срок проведения мероприятия, требующего повышенных мер контроля и безопасности — foreseeable events — на территории страны ЕС. Статьи 25–27 Шенгенского кодекса допускают введение таких ограничений на срок до 30 дней, с возможностью дополнительного продления действия ограничения, не превышающего срока в шесть месяцев.

В сентябре 2017 года президентом Жан-Клодом Юнкером были представлены предложения по реформированию миграционного менеджмента, которые затрагивают механизм статей 25–27 Шенгенского кодекса. Ожидается, что будет увеличен срок введения возможных ограничений на свободу передвижения внутри Шенгенской зоны со стороны государств — участников Соглашения на срок до 1 года (вместо установленных сегодня шести месяцев) и/или установлена возможность продления ограничения свободы передвижения со стороны государств — участников Соглашения не более чем три раза и на срок не более чем в два года⁸https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/20170927_recommendation_implementation_provisions_schengen_borders_code_temporary_reintroduction_border_control_en.pdf.

• В случаях требующих, немедленного реагирования — cases requiring immediate action. Ст. 28 Шенгенского кондекса допускает возможность введения страной ЕС ограничений на свободное передвижение в экстренных случаях на срок до 10 дней без предварительного уведомления Европейской Комиссии. Однако закон требует, чтобы Европейская Комиссия и другие государства ЕС были уведомлены о вводимых мерах государством, установившим паспортный и пограничный контроль, в самое ближайшее время. Введение ограничения на свободу перемещения по ст. 28 Шенгенского кодекса допускается на срок не более чем в два месяца.
• Ст. 29 допускает ограничение свободы передвижения «в экстренных случаях, ставящих под угрозу функционирование Шенгенской зоны» — exceptional circumstances put the overall functioning of the Schengen area at risk. Это casus extraordinarius, введение которого является крайней мерой в целях защиты интересов государств ЕС, когда все другие механизмы, в том числе упомянутые в ст. 21 Шенгенского кодекса, оказываются неэффективными, и угроза сохраняется.

До ноября 2017 года правовые механизмы статей 25–29 Шенгенского кодекса были задействованы странами — участницами Шенгенского соглашения 92 раза, причем 56 раз в 2014–2017 гг. в связи с невозможностью контролировать миграционный поток на Европейский континент⁹https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/reintroduction-border-control/docs/ms_notifications_-_reintroduction_of_border_control_en.pdf. До 2014 года страны — участницы Шенгенского соглашения вводили ограничения на свободу передвижения, паспортный и пограничный контроль на срок не более 14 дней на внутренних границах лишь в случаях

• проведения массовых международных мероприятий, как-то: Королевство Нидерланды воспользовалось этим правом в рамках проведения Саммита по ядерной безопасности с 14 по 28 марта 2014 года; Австрия — в момент проведения международного экономического форума с 7 по 9 июня 2011 года; Эстония — во время встречи министров НАТО в Таллине с 22 по 23 апреля 2010 года и т.д;
• визита высокопоставленных политиков и/или иных лиц, требующих увеличения мер безопасности, например: Мальта в связи с визитом папы Римского ввела ограничения на свободу передвижения с 5 по 18 апреля 2010 года; Эстония — во время визита президента США с 31 августа по 3 сентября 2014 года; Исландия ввела пограничный и паспортный контроль в связи с прибытием в страну членов мотоклуба MC Hells Angels и т.д.;
• террористических атак. Террористическая атака в Осло и расстрел молодежного лагеря Андерсом Брейвиком на острове Утойя привели к введению ограничений на свободу передвижения в Швеции и Норвегии с 22 по 25 июля 2011 года.

В настоящее время внутри зоны Шенгенского соглашения по смыслу статей 25–26 Шенгенского кодекса пограничный и паспортный контроль введен следующими странами:

• Францией на всех границах страны из-за постоянной угрозы терроризма (с 1 ноября 2017 года по 30 апреля 2018 года¹⁰https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=F2A4A5ADFCD2EEDB3EB247225D28DD78.tplgfr40s_1?cidTexte=JORFTEXT000035932811&dateTexte=&oldAction=rechJO&categorieLien=id&idJO=JORFCONT000035932808);
• Австрией на сухопутной границе страны с Венгрией и Словенией для контроля за нелегальным пересечением границ (с 12 ноября 2017 года по 12 мая 2018 года);
• Германией на сухопутных границах страны с Австрией и в случаях пересечения воздушных границ Германии самолетами, вылетающими с территории Греции (с 12 ноября 2017 года по 12 мая 2018 года);
• Данией на сухопутной границе с Германией по причине неконтролируемого перемещения людей, создающего угрозу безопасности для жителей Королевства (с 12 ноября 2017 года по 12 мая 2018 года);
• Швецией в отдельных портах и регионах страны в связи с необходимостью контроля за нелегальным пересечением границ (с 12 ноября 2017 года по 12 мая 2018 года);
• Норвегией в пунктах прибытия паромов из Дании, Германии и Швеции (с 12 ноября 2017 года по 12 мая 2018 года).

Помимо этого, Королевство Швеции анонсировало ограничение свободы передвижения на шведско-норвежской границе в Гётеборгском аэропорту (Gothenburg Landvetter Airport) в период проведения международного саммита с 12 по 19 ноября по смыслу ст. 28 Шенгенского кодекса. Очевидно, что правовое регулирование Шенгенской зоны в самое ближайшее время претерпит серьезные изменения.