Медицинская помощь беженцам в Италии в теории и на практике

*Этот текст — ответ на вопрос Паскаля Децлера «Как право беженцев на охрану здоровья осуществляется в ЕС и в России?«

 По закону, медицинская помощь доступна всем

Фундаментальное право на охрану здоровья и медицинскую помощь безоговорочно закреплено за всеми людьми международным правом (начиная со Статьи 25 Всеобщей декларации прав человека).

Необходимость признания государствами этого права за всеми – а не только своими гражданами  — четко прописана в Конвенции о статусе беженцев 1951 года. Там сказано, что беженцы должны иметь такой же доступ к медицинским услугам, как и население принимающей страны¹Женевская Конвенция о статусе беженцев, статьи 23 и 24.. Этот дополнительно уточнено и в ряде европейских директив²Таких как директивы 2003/9/EC, 2004/83/EC, 2013/33/EU..

В Италии право на охрану здоровья было полностью закреплено лишь в Конституции 1948 года, которая признала его в качестве универсального и неотчуждаемого права не только граждан и резидентов страны, но и всех людей, включая мигрантов³Конституция Италии, статьи 2 и 32..

Согласно Сводному Акту об иммиграции⁴Legislative Decree 286/1998, Article 34., лица, ищущие убежище и пользующиеся международной защитой, должны быть зарегистрированы в Национальной системе здравоохранения (Servizio Sanitario Nazionale – SSN), в рамках которой наравне с гражданами Италии они обладают одинаковым набором прав и обязанностей и возможностями получения лечения. Право на доступ к медицинским услугам человек получает в момент регистрации ходатайства о предоставлении убежища и сохраняет его все время, пока продлевается разрешение на пребывание. Более того, право на доступ к системе здравоохранения автоматически распространяется на каждого члена семьи, пребывающего в стране и являющегося иждивенцем заявителя. Новорожденные дети родителей, зарегистрированных в Национальной системе здравоохранения, также приобретают это право.

Сводный акт об иммиграции также определяет⁵Legislative Decree 286/1998, Article 35., что «незаконные мигранты» могут получать медицинскую помощь в государственных учреждениях в экстренных ситуациях, неотложную помощь в случае болезни или несчастного случая, а также медицинскую помощь в рамках превентивных программ, обеспечивающих здоровье как отдельных людей, так и широкого круга лиц.

Право на охрану здоровья на практике

Так должно быть в теории. Но как обстоят дела на практике? К сожалению, все намного сложнее. Так мигранты, задержанные в административном порядке – включая тех, кто подал прошение о предоставлении убежища – часто сталкиваются с тем, что их права нарушаются. Существует множество доказательств плачевных медицинских условий в центрах временного пребывания. В частности, после посещения всех Центров идентификации и выдворения (ЦИВ/ Center for Identification and Expulsion CIE) НКО «Доктора за права человека» опубликовало шокирующий доклад «Архипелаг ЦИВ»⁶The CIE Archipelago, ⁷http://www.mediciperidirittiumani.org/pdf/CIE_Archipelago_eng.pdf. Помимо прочего, в докладе сообщается, что мигранты «испытывали сложности с доступом к медицинским и диагностическим услугам в больничных учреждениях и в национальных учреждениях здравоохранения; им был закрыт доступ в центры местных поставщиков медицинских услуг; также ощущалась нехватка квалифицированного медицинского персонала». Иностранцы, находящиеся на территории Италии без документов, имеют доступ к медицинским услугам через специальную систему «Временно пребывающие иностранцы» (Stranieri Temporaneamente Presenti — STP). Мигранты, находящиеся на нелегальном положении, могут получить краткосрочный анонимный код с возможностью дальнейшего продления у местного поставщика медицинских услуг (Azienda Sanitaria Locale — ASL). Похожая система (Europeo Non Iscrivibile — ENI)  предоставляет доступ к базовому набору медицинских услуг также гражданам ЕС без средств к существованию и не обязанных регистрироваться в Национальной системе здравоохранения (что особенно важно для жителей Рима). Неотложная помощь нелегальным мигрантам гарантирована на территории всей страны. Но существует ряд проблем, связанных с фрагментированностью порядка доступа к медицинским услугам, прежде всего, в связи с разным уровнем предоставляемых услуг в различных регионах Италии ⁸Утверждается в докладе НКО «NAGA» от 2016 года об эффективности законодательства в области доступа к медицинским услугам нелегальными мигрантам в Италии..

У соискателей статуса беженца дела обстоят не лучше. Как уже было рассмотрено, в теории лица, пользующиеся международной защитой и ищущие убежища, имеют право на доступ к медицинской помощи на равных условиях с гражданами Италии. Однако на практике для таких людей доступ к фундаментальному праву на охрану здоровья и медицинскую помощь существенно затруднен. Кроме того, возможности сильно отличаются в различных частях страны (медицинская сфера находится в ведении местных санитарных органов и поставщиков услуг). Также существует множество бюрократических преград (к примеру, в зависимости от регистрации по месту жительства или для лиц, находящихся в процессе подачи заявления на предоставление убежища, у  которых есть лишь так называемый “cedolino”, подтверждающий подачу заявления, но нет номера социального страхования). Важно  и то, что медицинские услуги, предоставляемые в структурах приема беженцев и их первичного размещения, так же недостаточны, как и в центрах временного размещения. В целом, Национальная система здравоохранения с трудом справляется с конкретными нуждами и трудностями беженцев. Одной из них, безусловно, является культурный и языковой барьер, так как обычно медицинский персонал говорит только по-итальянски, а посредников и переводчиков, которые могли бы наладить взаимное понимание между докторами и пациентами и установить доверительные отношения, не хватает. Но есть и исключения. Некоторые медицинские учреждения располагают возможностями, способными удовлетворить все нужды пациентов. Примерами тому служат Центр SaMiFo⁹http://centroastalli.it/servizi/progetto-samifo/ (результат сотрудничества между итальянским подразделением Jesuit Refugee Service Centro Astalli и Римским ASL) и Больница San Gallicano, в которой расположен Институт проблем здоровья, миграции и бедности¹⁰http://www.inmp.it/index.php/eng/About-Us/About-Us/NIHMP-National-Institute-for-Health-Migration-and-Poverty.

Особенно важным моментом является вопрос освобождения от медицинских взносов, так как на беженцев распространяются те же права, что и на безработных итальянцев. Освобождения от медицинского взноса действительно в течение шести месяцев после подачи прошения о предоставлении убежища. По прошествии этого срока лицо должно зарегистрироваться на бирже труда, чтобы потом подтверждать свой статус безработного. В 2015 года ситуация ухудшилась, так как, согласно толкованию Законодательного декрета 142/2015¹¹Законодательный Декрет 142/2015 изменил режим приема от лиц, ищущих убежища и Италии, в соответствии с Директивой 2013/33/ЕС – утверждающей, что лицу, просящему убежище, разрешено работать по прошествии 2 месяцев после подачи ходатайства. (принятого Министерством здравоохранения и другими инстанциями), освобождение теперь действительно только на два месяца. Это связано с тем, что по прошествии этого времени люди, получившие убежище, считаются трудоспособными. Ряд итальянских НКО жестко критиковали¹²http://www.asgi.it/notizia/asilo-diritto-salute-lettera-associazioni-ministero-salute/ эти изменения и просили правительство¹³http://www.asgi.it/wp-content/uploads/2016/01/Lettera-esenzione-ticket-richiedenti-asilo-Ministero-Salute_29.12.151.pdf реформировать эту систему освобождения для людей, просящих убежище и находящихся в уязвимом положении, чтобы привести ее в соответствие со Статьей 17 Директивы 2013/33/ЕС¹⁴Где отмечается, что «Государства-члены могут требовать от заявителей частично или полностью оплачивать стоимость медицинских услуг, указанных в Директиве… Если заявители располагают достаточными ресурсами, к примеру, если они работали надлежащий период времени».. В противном случае, это бы значило, что незащищенные группы людей, остались бы без доступа к услугам первой необходимости. Европейское агентство фундаментальных прав (АФП) также предупреждало((http://fra.europa.eu/en/theme/asylum-migration-borders/overviews/focus-healthcare, что «[в Италии] выполнение правил по освобождению от оплаты медицинских взносов натолкнулось на ряд проблем юридического характера … и на территории всей страны можно наблюдать различную практику выполнения данных правил», что, в результате, сделало стоимость лечения серьезной преградой для доступа к медицинским услугам.

В общем, лицам, просящим убежище в Италии, доступ к медицинской помощи на равных основаниях с гражданами Италии осложнён рядом проблем от постоянных административных барьеров до серьезных повседневных реалий. Примерами тому служат стоимость услуг и несоответствие норм и ресурсов нуждам людей (включая, как было отмечено, хроническую нехватку культурных и языковых посредников).

Многое должно быть сделано, чтобы люди, ищущие защиты в нашей стране, могли в полной мере пользоваться правом на охрану собственного здоровья и доступ к медицинским услугам, который необходим для их жизни и, как это часто бывает, для успешности процедуры получения убежища.

Библиография

• ASGI, Assistenza sanitaria per gli stranieri non comunitari (2013); http://www.asgi.it/wp-content/uploads/2014/04/scheda.salute.14.12.2012.pdf
• ASGI, Assistenza sanitaria ai richiedenti asilo e ai titolari di protezione internazionale (2014); http://www.asgi.it/wp-content/uploads/2014/10/assistenza-sanitaria.pdf
• ASGI, No Red Tape — FAQs sull’assistenza sanitaria per gli stranieri (2015); http://www.asgi.it/no-red-tape-faq/
• ASGI, No Red Tape — Vademecum per l’accesso all’assistenza sanitaria per i cittadini stranieri (2015); http://www.asgi.it/wp-content/uploads/2015/08/VADEMECUM-NO-RED-TAPE_FEB_15.pdf
• ASGI, Asilo e assistenza: lettera delle associazioni al Ministero (2016); http://www.asgi.it/notizia/asilo-diritto-salute-lettera-associazioni-ministero-salute/
• Asylum Information Database, Health care in Italy; http://www.asylumineurope.org/reports/country/italy/reception-conditions/health-care
• Fondazione ISMU, La salute dei richiedenti asilo e dei minori stranieri non accompagnati (2015) http://www.ismu.org/wp-content/uploads/2015/11/Merotta_Paper_ita_novembre_20151.pdf
• FRA, Asylum, migration & border overviews — thematic focus: healthcare http://fra.europa.eu/en/theme/asylum-migration-borders/overviews/focus-healthcare
• HUMA Network, Are undocumented migrants and asylum seekers entitled to access health-care in the EU? A comparative overview (2010) http://www.epim.info/wp-content/uploads/2011/02/HUMA-Publication-Comparative-Overview-16-Countries-2010.pdf
• MEDU, The CIE Archipelago (2013) http://www.mediciperidirittiumani.org/pdf/CIE_Archipelago_eng.pdf
• NAGA, Attuale legislazione sanitaria italiana per gli immigrati irregolari e attuale fruibilità di tale legislazione a livello regionale (2016) https://www.naga.it/tl_files/naga/comunicati/4-6%20ON%20LINE%20LEGISLAZ.%20SANIT%20E%20FRUIBIl..pdf